II SA/Lu 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. R. pozwolenia na rozbudowę domku letniskowego na działce nr 449/7 położonej w miejscowości O. Z kolei postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdzając, że obiekt jest rozbudowywany w większym zakresie, niż wskazany w projekcie, a ponadto został przesunięty w kierunku nieruchomości stanowiącej własność T. S. na podstawie art. 50 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane. Następnie na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego nakazał inwestorowi przedłożenie do dnia 30 września 2002r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, projektu budowlanego na dokończenie budowy oraz wniosku o pozwolenie na wznowienie robót. Po wykonaniu nałożonych obowiązków ten sam organ decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust.1a prawa budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót i realizację rozbudowy wspomnianego budynku. Jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. 14 września 2004r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, po czym decyzją z dnia [...] Inspektor udzielił mu pozwolenia na użytkowanie budynku, nakazując wykończenie do września 2005r. jego elewacji. W dniu 21 lipca 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek T. S. o sprawdzenie legalności budynku znajdującego się na działce nr 449/53. Podczas oględzin jakie miały miejsce 26 sierpnia 2011r. stwierdzono, że znajdujący się na działce nr 449/7 budynek letniskowy, należący do C. R. jedną ścianą usytuowany jest na granicy z działką 337/7 stanowiącą własność T. S., który jest także jednym ze współużytkowników wieczystych działki 449/7. Decyzją z dnia [...] organ umorzył postępowanie w sprawie, motywując swoje rozstrzygnięcie zgodnością obiektu z istniejącą dokumentacją. Nie stwierdzono natomiast jego kolejnej rozbudowy. Kolejną decyzją z dnia [...] Inspektor argumentując, że strona nie wykonała nałożonego obowiązku stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Po uchyleniu decyzji o umorzeniu postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 145 § 1 pkt.1 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]. Zdaniem organu przedłożona przez inwestora mapa do celów projektowych została sporządzona przed 1997r., a więc nie odzwierciedlała stanu na dzień 25 kwietnia 2005r. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 30 października 2012r. projektu zagospodarowania działki, dostarczenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniająca możliwość budowy na granicy działki oraz opinii technicznej budynku w związku z lokalizacja jego ściany przy granicy działki. Po uchyleniu jej przez organ odwoławczy w dniu 6 listopada 2012r., który uznał, że art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor na podstawie art. 151 § 2 pkt.1 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił wspomnianą decyzję i postępowanie w sprawie umorzył. Następnie po zawiadomieniu o wykonaniu elewacji budynku i złożeniu wniosku w dniu 17 czerwca 2013r. decyzją z dnia [...] udzielił C. R. pozwolenia na użytkowanie budynku, uzależniając jego użytkowanie od wykonania w terminie do dnia 30 września 2014r. naprawy płyty żelbetowej balkonu i barierki zabezpieczającej na balkonie. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Wyjaśnił, że podczas przeprowadzonych oględzin na działce 449/7 dokonano analizy projektu budowlanego ze stanem istniejącym Okazało się, że na rzucie parteru narysowano trzy słupy i linią ciągłą znaczono zarys tarasu, na piętrze w tym samym miejscu istnieje obrys balkonu w kształcie trapezu. W rzeczywistości istnieje balkon w kształcie prostokąta z zaokrąglonymi bokami o wym. 1,70 x 2,85 m, który oparty jest na dwóch słupach okrągłych, na przekroju A-A wysokość budynku wyliczona z różnicy rzędnych wynosi 6,85 m, w rzeczywistości budynek ma wysokość 8,52 m, na elewacjach obie połacie mają identyczne pochylenie, w rzeczywistości jedna połać ma spadek ok. 60, natomiast druga ok. 45°, na elewacji południowej w szczycie znajduje się dodatkowe półokrągłe okno, na piętrze ściany południowej powinny być dwa okna ścięte i stykać się z drzwiami balkonowymi, całość powinna być wyrównana do nadproża, w rzeczywistości okna są prostokątne (bez ścięć skrajnych skrzydeł) i odsunięte od drzwi ok. 0,25m. Zamiast .drzwi balkonowych znajdują się drzwi pokojowe o szer. 0,70cm, obite od zewnątrz boazerią. Na ścianie północnej na projekcie widnieje otwór z luksferów, w rzeczywistości otwór jest zamurowany. W ocenie organu opisane zmiany są nieistotne. Za istotne uznano natomiast poszerzenie obiektu o 20cm i zwiększenie jego wysokości o 1,77m. Mimo to także te zmiany uznano za dopuszczalne. Według organu rozbiórka całości obiektu byłaby nieuzasadniona społecznie i krzywdząca dla strony. Dodatkowo zaznaczono, że inwestorowi udzielono zgody na użytkowanie budynku, a zmiany zostały zatwierdzone przed wydaniem tego pozwolenia. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Powołując się na orzecznictwo organ podkreślił, że wydanie w dniu 28 czerwca 2013r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku oznacza brak możliwości ponownego sprawdzenia wzniesionego obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego pod kątem legalności wybudowania. Przepisy w tym zakresie reguluje rozdział V ustawy Prawo budowlane " Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy zawarte w tym rozdziale mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia, czyli do chwili uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Zwrócono uwagę, że dokonane w trakcie realizacji budowy przedmiotowego obiektu zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją z dnia [...] projektu zamiennego zostały zaakceptowane przez organ nadzoru budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. S. Wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza porządek prawny, a w szczególności art. 78 Konstytucji RP, nie odnosi się bowiem w żaden sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została po 2 latach od wszczęcia niniejszego postępowania i pomimo, że obiekt wzniesiony przez C. R. nie odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzone wizje lokalne potwierdziły, że inwestor samowolnie dopuścił się istotnych zmian polegających na zmianie szerokości budynku, bryły budynku i jego wysokości, zmianie kąta nachylenia połaci dachowych, ilości kondygnacji i przekroczenia granicy działki 337/7. Co więcej budynek ten nie tylko stoi w granicy działki, ale granicę narusza, ponadto umieszczenie tarasu nad częścią pierwszej kondygnacji tego budynku, która bezpośrednio przylega do działki 337/7 uniemożliwia normalne z niej korzystanie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie zweryfikował dokumentów stanowiących podstawę do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku do sporządzenia których PINB we W. zobligowany był na podst. art. 59a w związku z art. 59 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawi i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że sprawa ewentualnego naruszenia granicy działki 337/7 ma charakter cywilnoprawny i podlega rozpatrzeniu przed sadem cywilnym. Podkreślono również, że zajęte stanowisko dotyczyło jedynie kwestii rozbiórki budynku. Z uwagi zaś na to, że organ orzeka jedynie w mocy zaskarżonej decyzji, zarzutu dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w tym postępowaniu nie mogą być rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przytoczone w skardze zarzuty w istocie rzeczy nie odnoszą się do akcentowanej w zaskarżonej decyzji kwestii obowiązującej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, koncentrując się na wykazaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co miało zdaniem skarżącego skutkować nakazaniem jego rozbiórki. Tymczasem właśnie wspomniana decyzja jest kluczowa dla sprawy, skoro, zdaniem organu, uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. ), na którym oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Pogląd ten w stanie faktycznym sprawy należy podzielić, co jest efektem przyjętej w powołanej ustawie konstrukcji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Według jej art. 57 ust. 6 powołanej ustawy na skutek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ przeprowadza kontrolę obiektu budowlanego w trakcie której m.in. sprawdza czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Jeżeli w jej trakcie stwierdzi, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i stosuje odpowiednio art. 51 Prawa budowlanego (art. 59 ust. 5 ), a więc np. przeprowadza postępowanie naprawcze w związku z ustaleniem, że w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Powyższa uwaga prowadzi zatem do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest potwierdzeniem jego realizacji zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeśli natomiast ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym korzysta z ochrony o jakiej mowa w art. 16 kpa, według którego uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W konsekwencji zaaprobować należy pogląd, według którego możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji tu omawianej, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Pozostawanie jej w obrocie prawnym, co ma przecież miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji ( tak NSA w wyrokach z dnia 16 maja 2014r.II OSK 2981/12, 11 kwietnia 2014r. II OSK 2749/12 i 27 września 2012r. II OSK 1009/11 oraz podane tam orzeczenia opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Inaczej orzecznictwo ujmuje wpływ występującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 ustawy po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim wypadku wskazuje się, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. Według tego poglądu, jeśli decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, to w sytuacji eliminacji pozwolenia na budowę potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru nie może ocenić zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane nie spełnia w tej sytuacji funkcji jaką wyznaczają jej przepisy prawa budowlanego ( tak w wyrokach NSA z dnia 17 października 2014r.II OSK 2804/13 , 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10 opubl. w CBOSA ). W rozpoznawanej sprawie powyższe uwagi nie mają zastosowania, skoro akta sprawy nie zawierają żadnej informacji pozwalającej stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została wyeliminowana, nadal jest zatem wiążąca. Zauważyć natomiast trzeba, że w dniu wszczęcia postępowania naprawczego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 21 lipca 2011r. wciąż obowiązywała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, co obligowało organ do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a kpa. ( tak w powołanym już wyroku z dnia 11 kwietnia 2014r. II OSK 2749/12 ). Jeśli zaś postępowanie zostało wszczęte podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Natomiast po wygaszeniu decyzji z dnia [...] decyzją z dnia [...] nie było możliwości, wobec trwającego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej, ani odstępstw od pozwolenia na budowę. Nie należy zatem kończyć postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jeśli trwa postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2013r. II OSK 857/12 oraz podane tam orzecznictwo, wyrok NSA dnia 1 sierpnia 2012r. II OSK 814/11 opubl. w CBOSA ). Dla rozpoznawanej sprawy powyższa uwaga jest jednak znaczenia, skoro sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Nie może zatem wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim rozstrzygnięć administracyjnych. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.