II SA/Lu 422/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 29 maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D. G. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 4 maja 2009 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta, przyznającej D. G. zasiłek celowy w wysokości 100 zł w miesiącu październiku 2008 r. z przeznaczeniem na zakup żywności, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przyznało stronie zasiłek celowy w wysokości 100 zł w miesiącu wrześniu 2008 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ pierwszej instancji wskazaną wyżej decyzją, po ponownym rozpoznaniu sprawy, przyznał D. G. zasiłek celowy w wysokości 100 zł w miesiącu październiku 2008 r. na zakup żywności, z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego oraz niepełnosprawność wnioskodawcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji złożył D. G., zarzucając, iż narusza ona przepisy ustawy o pomocy społecznej, k.p.a. i wskazania wynikające z decyzji Kolegium wydanej w tej sprawie. Zdaniem strony, organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę niejako "automatycznie", nie przeprowadzając aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zmieniając fakty na niekorzyść wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględniła argumentów wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 21 listopada 2008 r. i powtórzyła ten sam błąd, który był powodem uchylenia decyzji pierwotnej, polegający na przyznaniu świadczenia pomocy społecznej – wbrew zasadom przyznawania świadczeń pieniężnych – od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją, a także z naruszeniem art. 108 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bez stosownego uzasadnienia jego nadania, dodatkowo w sytuacji, gdy decyzja została już wykonana w dniu 28 października 2008 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia złożony został w dniu 29 września 2008 r., a więc świadczenie powinno być przyznane w miesiącu wrześniu 2008 r. W ocenie organu odwoławczego, wysokość przyznanej pomocy mieści się w granicach uznania administracyjnego, gdyż strona objęta jest systematycznie różnymi formami pomocy i oprócz przedmiotowego świadczenia otrzymała we wrześniu 2008 r. zasiłek okresowy, a w październiku 2008 r. otrzymała pomoc pieniężną na kwotę 686,45 zł. Oznacza to, że problemy odwołującego są dostrzegane przez organ pomocy społecznej, którego zadaniem nie jest zaspokajanie w całości zgłoszonych potrzeb, lecz umożliwienie podopiecznemu, przy wykorzystaniu własnych możliwości, przezwyciężenie trudności, w jakich się znajduje. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył D. G. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W dniu 9 października 2009 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów art. 10 i 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 7, 9 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad w nich wyrażonych. Do pisma dołączył życiorys zawodowy, pismo "G.A.S." z dnia 5 czerwca 2009 r., zaświadczenie z PUP w K. z dnia 11 lutego 2009 r. oraz zaświadczenia lekarskie z dnia 24 czerwca 2009 r. i 14 sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając te decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i rozpoznać merytorycznie wniosek złożony przez stronę. Organ drugiej instancji wydaje taką decyzję, gdy dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, a więc wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zwróciło uwagę, iż decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 4 maja 2009 r. nr [...] wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta, przyznająca D. G. zasiłek celowy w wysokości 100 zł w miesiącu październiku 2008 r. z przeznaczeniem na zakup żywności, nie uwzględniła stanowiska Kolegium zawartego w decyzji z dnia 21 listopada 2008 r. nr [...], powtarzając te same błędy, które były powodem uchylenia decyzji pierwotnej. Organ pierwszej instancji przyznał bowiem przedmiotowe świadczenie z naruszeniem art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", w miesiącu październiku 2008 r., a nie – jak powinien był uczynić – w miesiącu wrześniu 2008 r., to jest w miesiącu, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Organ ten, jak słusznie podniosło Kolegium, naruszył również art. 108 k.p.a., nadając decyzji z dnia 4 maja 2009 r. rygor natychmiastowej wykonalności, bez jakiegokolwiek uzasadnienia nadania tego rygoru i to w sytuacji, gdy decyzja ta została już wykonana w dniu 28 października 2008 r. W tych okolicznościach uzasadnione było więc uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w całości decyzji i merytoryczne rozpoznanie wniosku D. G. z dnia 29 września 2008 r. W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ odwoławczy, iż w realiach niniejszej sprawy należało przyznać skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł na zakup żywności. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu lekkim, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł, warunkującego – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy – przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Należy podkreślić, iż przyznanie stronie zasiłku celowego, w przeciwieństwie do przyznania zasiłku stałego czy zasiłku okresowego, o jakich mowa w art. 37 i 38 ustawy, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, iż z powołanych przepisów ustawy wynika, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, bowiem pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Organy pomocy społecznej nie mogą więc wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11 września 2007 r., I OSK 1864/06, LEX nr 496315, 15 stycznia 2008 r., I OSK 554/07, LEX nr 491370, 3 kwietnia 2008 r., I OSK 887/07, LEX nr 499747, 29 sierpnia 2009 r., I OSK 840/07, LEX nr 489090 i 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, LEX nr 489093). Organ drugiej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, przyznając stronie zasiłek celowy w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na zakup żywności. Organ ten nie miał bowiem prawnego obowiązku do przyznania świadczenia, które zaspokoiłoby całość potrzeb skarżącego. Zasadnie zwróciło również uwagę Kolegium, iż skarżący objęty jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej. Jak wynika bowiem z decyzji organu pierwszej instancji wysokość świadczeń z pomocy społecznej udzielonych stronie w miesiącu październiku 2008 r. wyniosła więc 686,45 zł, a więc znacznie przekroczyła kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W tych okolicznościach bezpodstawny jest zarzut strony skarżącej, iż organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę były w stosunku do niego stronnicze. Przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy jest on objęty szeroko innymi formami pomocy ze środków organu pierwszej instancji, nie może świadczyć o braku zachowania bezstronności wobec skarżącego ani o celowym działaniu tego organu w celu "marginalizacji" i "wykluczenia" skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 k.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazał on, że niezawiadomienie go przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 października 2009 r. należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Ponownie wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W toku postępowania nie uchybiono również przepisowi art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.". Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Kolegium i organ pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokumenty przedłożone przez skarżącego wraz z pismem procesowym z dnia 9 października 2009 r. nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Życiorys zawodowy strony był już, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotem oceny organów obu instancji, zaś pozostałe dokumenty albo w ogóle nie dotyczą osoby skarżącego, jak zaświadczenie z PUP w K. z dnia 11 lutego 2009 r., albo nie dotyczą sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, jak pismo "G.A.S." z dnia 5 czerwca 2009 r. Zaświadczenia lekarskie z dnia 24 czerwca 2009 r. i 14 sierpnia 2009 r. dokumentują natomiast stan zdrowia skarżącego z daty po wydaniu decyzji przez organy obu instancji, a więc również nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).