II SA/Lu 423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi D. M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej przyznającą D. G. zasiłek celowy w wysokości 211,72 zł z przeznaczeniem na częściowe opłacenie rachunku za energię elektryczną. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniło, że D. G. wnioskiem z dnia 24 marca 2009 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy na opłacenie faktury za energię elektryczną z dnia 18 marca 2009 r. Na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz posiadanej dokumentacji organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu lekkim, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o wielkości 1,1955 ha przeliczeniowych, a ponadto otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł (decyzja z dnia 19 lutego 2009 r. nr [...]). Dochód D. G. ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uwzględnił zgłoszone przez wnioskodawcę potrzeby i przyznał mu pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 211,72 zł, to jest w wysokości połowy kwoty zadłużenia z tytułu opłat za energie elektryczną wykazanych w przedłożonym przez niego rachunku z dnia 18 marca 2009 r. Kolegium zwróciło uwagę, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, co nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. W ocenie Kolegium przyznana pomoc mieści się w ramach uznania administracyjnego, gdyż uwzględnia niskie dochody oraz możliwości strony, cel przyznanej pomocy i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, niezadowolenie odwołującego się z przyznanej przez organ pierwszej instancji pomocy jest nieuzasadnione. Błędem jest stanowisko odwołującego się, który, jak się wydaje, otrzymując od stycznia do lipca 2008 r., a następnie w październiku, listopadzie 2008 r. i styczniu 2009 r. pomoc pieniężną na opłacenie w całości rachunku za energię elektryczną przerzucił na organ pomocy społecznej ciężar regulowania opłat za energię elektryczną. Organ administracji może jedynie wspierać wnioskodawcę w miesiącach uznawanych za trudne do znalezienia pracy, aktualnie zaś trwa okres prac sezonowych, a więc sam odwołujący winien znaleźć prace dorywczą, która zapewni mu możliwość uzyskania środków na utrzymanie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w miesiącu marcu oprócz przyznanego decyzją pierwszej instancji zasiłku odwołujący się został objęty pomocą w formie zasiłku okresowego w wysokości 114,77 zł oraz zasiłków celowych w łącznej kwocie 371 zł. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył D. G. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W dniu 9 października 2009 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając organom naruszenie przepisów art. 10 i 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 7, 9 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad w nich wyrażonych. Do pisma dołączył życiorys zawodowy, pismo "G.A.S." z dnia 5 czerwca 2009 r., zaświadczenie z PUP w K. z dnia 11 lutego 2009 r. oraz zaświadczenia lekarskie z dnia 24 czerwca 2009 r. i 14 sierpnia 2009 r. Ponadto na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. pełnomocnik skarżącego złożyła kserokopię pisma [...] Zakład Energetyczny P. z dnia 30 września 2009 r. dotyczącego zestawienia obciążeń i wpłat z tytułu wykorzystanej przez skarżącego energii elektrycznej w okresie od stycznia 1999 r. do stycznia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego, zastosowanie mieć będą zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu lekkim. Na jego dochód składają się dochody z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1955 ha przeliczeniowych w wysokości 247,47 zł miesięcznie, ponadto otrzymuje on zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł, przyznany decyzją z dnia 19 lutego 2009 r. nr [...]. Łączny dochód skarżącego wyniósł 362,24 zł, a więc nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł, warunkującego – zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy –przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Przyznanie tego świadczenia, w przeciwieństwie do przyznania zasiłku stałego czy zasiłku okresowego, o jakich mowa w art. 37 i 38 ustawy o pomocy społecznej, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając stronie zasiłek celowy w wysokości 211,72 zł z przeznaczeniem na częściowe opłacenie przedłożonego przez nią rachunku za energię elektryczną. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, iż z powołanych przepisów ustawy wynika, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, bowiem pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Organy pomocy społecznej nie mogą więc wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 11 września 2007 r., I OSK 1864/06, LEX nr 496315, 15 stycznia 2008 r., I OSK 554/07, LEX nr 491370, 3 kwietnia 2008 r., I OSK 887/07, LEX nr 499747, 29 sierpnia 2009 r., I OSK 840/07, LEX nr 489090 i 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, LEX nr 489093). Prawidłowe jest zatem stanowisko organów obu instancji, iż skarżący nie może "przerzucać" na organ pomocy społecznej ciężaru regulowania opłat za energię elektryczną, którą sam zużywa. Fakt uzyskania przez skarżącego pomocy społecznej od stycznia do lipca 2008 r., a następnie w październiku, listopadzie 2008 r. i styczniu 2009 r. w formie świadczeń pieniężnych na opłacenie w całości rachunków za energię elektryczną nie oznacza, iż rozpatrując wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie organy te były niejako zobligowane do udzielenia mu żądanej pomocy w wymiarze przez niego oczekiwanym. Słusznie Kolegium podniosło, iż organ administracji może jedynie wspierać wnioskodawcę w miesiącach uznawanych za trudne do znalezienia pracy. Natomiast w okresie, gdy uzyskanie zatrudnienia, choćby sezonowego, jest możliwe, sam odwołujący winien podjąć działania w kierunku znalezienia takich zajęć, które umożliwią mu uzyskanie środków na utrzymanie, w tym na opłacenie należności z tytułu opłat za energie elektryczną. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący od lat objęty jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej. Oprócz pomocy przyznanej w rozpoznawanej sprawie, decyzjami z dnia 23 marca 2009 r. skarżącemu przyznano bowiem zasiłek celowy w wysokości 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu butli z gazem, obuwia wiosennego, bielizny osobistej i środków higienicznych oraz zasiłek celowy w wysokości 21 zł na zakup baterii do aparatu słuchowego, a więc łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wyniosła 371 zł. Skarżący w miesiącu marcu 2009 r. otrzymywał również zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł (przyznany na miesiące luty – kwiecień 2009 r.). Łączna wysokość pomocy w formie świadczeń pieniężnych ze środków organu pomocy społecznej w miesiącu marcu 2009 r. wyniosła więc 485,77 zł, a tym samym przekroczyła kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w przypadku, gdyby skarżący – wykorzystując własne uprawnienia lub możliwości – uzyskał dochód w takiej wysokości, w jakiej udzielono mu świadczeń z pomocy społecznej, to nie mógłby uzyskać wsparcia ani w formie zasiłków celowych przyznanych na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej ani w formie zasiłku okresowego w myśl art. 38 tej ustawy. W tych okolicznościach bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę były w stosunku do niego stronnicze. Przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy jest on objęty szeroko innymi formami pomocy ze środków organu pierwszej instancji, nie może świadczyć o braku zachowania bezstronności wobec skarżącego ani o celowym działaniu tego organu w celu "marginalizacji" i "wykluczenia" skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 k.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazał on, że niezawiadomienie go przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 października 2009 r. należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Ponownie wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W toku postępowania nie uchybiono również przepisowi art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.". Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Kolegium i organ pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokumenty przedłożone przez skarżącego wraz z pismem procesowym z dnia 9 października 2009 r. nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Życiorys zawodowy strony był już, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotem oceny organów obu instancji, zaś pozostałe dokumenty albo w ogóle nie dotyczą osoby skarżącego, jak zaświadczenie z PUP w K. z dnia 11 lutego 2009 r., albo nie dotyczą sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, jak pismo "G.A.S." z dnia 5 czerwca 2009 r. Zaświadczenia lekarskie z dnia 24 czerwca 2009 r. i 14 sierpnia 2009 r. dokumentują natomiast stan zdrowia skarżącego z daty po wydaniu decyzji przez organy obu instancji, a więc również nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Również kserokopia pisma [...] Zakład Energetyczny P. z dnia 30 września 2009 r. dotyczącego zestawienia obciążeń i wpłat z tytułu wykorzystanej przez skarżącego energii elektrycznej w okresie od stycznia 1999 r. do stycznia 2010 r., złożona na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. przez pełnomocnika skarżącego pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jakkolwiek skarżący, jak wskazano wyżej, objęty jest szeroko udzielaną mu pomocą ze środków organu pomocy społecznej, to nie może on oczekiwać od organu, iż otrzyma pomoc każdorazowo odpowiadającą jego wszystkim potrzebom bytowym. Organy administracji oceniając zasadność wniosku o przyznanie zasiłku celowego działają bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ponownie należy podkreślić, iż organy obu instancji rozpoznające przedmiotową sprawę nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając stronie zasiłek celowy w wysokości połowy należności objętej przedstawioną przez stronę faktura VAT z dnia 18 marca 2009 r. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).