II SA/Lu 430/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J.B. i Z.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...]sierpnia 2004 r. stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego na Spółdzielnię Mieszkaniową [...]"decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. nakazującą doprowadzenie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 23 na działkach przy ul. [...] i 30a do stanu zgodnego z prawem, przez dostarczenie opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej oraz dokonanie przewidzianych dokumentacją przeróbek w terminie do 30 września 2003 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku SM [...]"oraz przedłożonego przez wnioskodawcę projektu powykonawczego budynku mieszkalno – usługowego położonego na działkach przy ul. [...] i [...], stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i Z. B. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. braku przewidzianych w dokumentacji podnośników dla wózków inwalidzkich. Skarżący podnosili również zarzut niezachowania terminu realizacji nałożonego obowiązku oraz naruszenia przepisów prawa budowlanego i przepisów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, albo w przypadku niewykonania obowiązku decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązano inwestora do dostarczenia – w terminie do 30 września 2003 r. - opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej (wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi opiniami i uzgodnieniami) spełniającej wymogi art. 34 ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz wykonania przewidzianych dokumentacją przeróbek w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 23 na działkach przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem. W dniu 3 lipca 2003 r. SM "[...]" przedłożyła dokumentację techniczną przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W wyniku przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2003 r. przez PINB Miasta L. kontroli obiektu stwierdzono zakres wykonanych odstępstw oraz brak podnośników dla wózków inwalidzkich. Pismem z dnia 12 lutego 2004 r. inwestor został poinformowany o konieczności wykonania pochylni lub zainstalowania odpowiednich urządzeń technicznych umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań na parterze. W odpowiedzi SM [...]", w dniu 25 lutego 2004 r. poinformowała, że zawarła umowę z Fabryką Urządzeń Dźwigowych w B. na wykonanie i montaż dźwigu BDI o wysokości podnoszenia 2 m. Decyzją Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. zezwolono na eksploatację dźwigu. Organ odwoławczy podniósł, iż wobec przedłożenia w terminie wymaganej dokumentacji technicznej oraz przeprowadzenia późniejszego postępowania wyjaśniającego nie można uznać, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego decyzją obowiązku. Odnośnie zarzutu wykonania tylko jednego dźwigu, organ II instancji podniósł, iż z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę w dniu 10 listopada 1998 r. w postępowaniu mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Zgodnie z jego § 16 do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Wskazano również, iż w sprawie nie jest też sporne, iż inwestor wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1998 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., po złożeniu przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi za zakończenie robót budowlanych polegających na budowie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie zgodnie z przepisem art. 51 ustawy Prawo budowlane, a to wobec zaistnienia okoliczności wskazanych przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy. Zmiana przeznaczenia części obiektu dokonana w trakcie budowy stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu i została uwzględniona w trakcie prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Sprawę użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie reguluje przepis art. 57 ust. 7 oraz art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym wskazano, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i wydając w niej rozstrzygnięcie może orzekać tylko odnośnie zaskarżonej decyzji. Samowolne użytkowanie spornego obiektu nie wchodzi bowiem w zakres rozstrzygnięcia organu I instancji. Podniesiono także, iż pozostałe uwagi i zarzuty wniesione do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 14 września 2004 r. przez organ II instancji nie są uzasadnione wobec zachowania warunków określonych przepisami techniczno - budowlanymi. Od tej decyzji odwołali się J. i Z. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego na SM "[...]" decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucali wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw; § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, jak również z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Szeroko odnosząc się w uzasadnieniu skargi do okoliczności towarzyszących realizacji przedmiotowej inwestycji skarżący akcentowali, iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 ustawy, po upływie terminu sprawdzono wykonanie nałożonego obowiązku, w dniu 7 listopada 2004 r. podczas oględzin nieruchomości przy ul. [...] i [...], dotyczących budynku oznaczonego numerem 23 stwierdzono brak realizacji pełnego zakresu obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2003 r., w związku z czym organ I instancji zobowiązał inwestora do całkowitego wykonania obowiązków w terminie 21 dni od daty doręczenia pisma. Skarżący podnosili dalej, iż kolejna kontrola z dnia 15 kwietnia 2004 r. wykazała, iż rozpoczęto prace związane z instalacją dźwigu tylko przy klatce schodowej nr 2. Skarżący podnosili również, iż w dniu 14 września 2004 r. organ II instancji przeprowadził kolejne oględziny. Wykazały one między innymi: brak przy klatkach schodowych nr 2 i 3 podnośników; brak urządzeń technicznych dla osób niepełnosprawnych wewnątrz budynku; zmianę przeznaczenia części obiektu i prowadzenia w niej szkoły języka niemieckiego; usytuowanie pierwszego stanowiska parkingowego w odległości 2,64 m od granicy z działką skarżących; wybudowanie garaży i miejsc parkingowych w zbyt małej ilości; przebudowę pionu budynku i wybudowania dodatkowych 4 mieszkań; wykonanie dodatkowych drzwi do wymiennikowi i lokalu użytkowego; samowolne użytkowanie obiektu. Mimo podnoszonych przez skarżących zarzutów organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. Według skarżących decyzja ta jest więc wadliwa, albowiem inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w terminie do 30 września 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionował zasadność skargi i wnosił o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 865/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., w sprawie sygn. akt II OSK 632/05 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SM "[...]"od przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2006 r. złożonym do akt sprawy, skarżący podtrzymywali zarzuty i argumenty skargi podnosząc ponownie, iż inwestor nie zrealizował nałożonego obowiązku we wskazanym mu terminie, jak również, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, iż inwestor nie zrealizował pełnego zakresu obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Przywołując orzecznictwo NSA oraz przepis art. 16 § 1 kpa, skarżący wywodzili, iż ustanawia on ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, a decyzją ostateczną jest decyzja, która ostatecznie załatwia sprawę administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż orzekając w sprawie Sąd związany jest stanowiskiem i oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 9 marca 2006 r., w sprawie sygn. akt II OSK 632/05, zapadłym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SM "[...]". W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że strona może skutecznie podnosić tylko te okoliczności, które mają bezpośredni związek z jej interesem prawny", w związku z czym "właściciele sąsiedniej działki nie mogą skutecznie podnosić rozwiązań dotyczących budynku na sąsiedniej działce, jeżeli nie wiążą się one z ich interesem prawnym", jak również, że w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 503/03. Istota zagadnienia sprowadza się więc do kwestii interesu prawnego skarżących do kwestionowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji organów nadzoru budowlanego stwierdzających wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora – SM [...] – decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. Swój interes prawny, w kontekście jego naruszenia realizacją inwestycji na działce sąsiedniej, skarżący przedstawili w uzasadnieniu skargi, a obecny na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. Z.B. podał, iż naruszenie interesu prawnego skarżących polega na tym, że jego nieruchomość jest zacieniona, że wybudowano obiekt o trzech kondygnacjach zamiast jednej z lokalami usługowymi zamiast przedszkola, jak również, że w odległości 2,70-3 m od granicy z jego działką inwestor zbudował parking. Analiza i badanie interesu prawnego J. i Z. B. w sprawie, przedmiotem której jest kontrola legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw, aby uznać, iż w sprawie tej legitymują się oni interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego świetle uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wynika z ustaleń doktryny prawa, przepis ten pojęciu legitymacji skargowej nadaje uniwersalny charakter. Nie odwołuje się ono tylko do pojęcia strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, stanowiącym zaledwie jeden z wielu obszarów działalności organów administracji publicznej. Interes prawny we wniesieniu skargi stanowi odrębną kategorię interesu prawnego. W rozumieniu przepisu art. 50 § 1, skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Tym samym skarga dotyczyć może tylko i wyłącznie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, którą jest sprawa indywidualna, rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej ustalającej konsekwencje prawne stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnego adresata i konkretnego stanu faktycznego. Interes prawny istnieje więc wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywieść można dla określonego podmiotu (skarżącego) konkretne prawa lub obowiązki (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 213-214; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.88-89). Wykładnia przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kontekście stanowiska skarżących, co do ich interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem orzekania Sądu, istoty konkretyzowanej nim indywidualnej sprawy administracyjnej, w której organy administracji publicznej orzekały, w trybie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie legitymują się w sprawie interesem prawnym w wyżej przywołanym rozumieniu. Zarzuty skarżących o zacienieniu ich nieruchomości, wybudowaniu obiektu o trzech kondygnacjach zamiast jednej z lokalami usługowymi zamiast przedszkolem, wybudowaniu w odległości 2,70-3 m od granicy ich działki parkingu, braku urządzeń technicznych dla osób niepełnosprawnych na zewnątrz, jak i wewnątrz budynku położonego na działce sąsiedniej, wybudowaniu garaży i miejsc parkingowych w zbyt małej ilości, czy też zmiany przeznaczenia części budynku, są bez związku z przedmiotem orzekania Sądu. Kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora, jako konsekwencja pierwotnie wydanej decyzji nakazującej SM "[...]" doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie opracowanej przez uprawnioną osobę dokumentacji technicznej i wykonanie przewidzianych nią przeróbek. Decyzja ta, wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ustala konsekwencje prawne tylko i wyłącznie w stosunku do inwestora. W związku z tym brak jest podstaw, aby wywodzić, iż kształtuje ona prawa lub obowiązki skarżących, jako właścicieli sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości. W niczym też nie narusza ich prawa zabudowy. Podkreślić również należy, iż decyzja nakazująca SM "[...]" doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 503/03. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na wskazaną decyzję Sąd podniósł, iż w stosunku do obiektu wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jakkolwiek zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, ma zastosowanie przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Celem prowadzonego na jego podstawie postępowania jest doprowadzenie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem i bez znaczenia dla niego jest fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego wskazano także, iż konsekwencją ewentualnego stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie możliwość ubiegania się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu i dopiero w ramach tego właśnie postępowania organ nadzoru budowlanego dokona oceny wpływu usytuowania budynku inwestora na naruszenie interesu skarżących. Ze stanowiskiem Sądu orzekającego w sprawie, co do braku interesu prawnego skarżących koresponduje wyrażony w uzasadnieniu przywoływanego wyroku pogląd o nienaruszaniu przez inwestora warunków § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a to w związku z tym, że działka skarżących nie jest zabudowana. W świetle powyższego, badając legitymację skarżących do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego i dokonując tej oceny na gruncie konkretnej sprawy w sferze materialnoprawnej, Sąd uznał, iż skarżący legitymacji tej są pozbawieni. Ich skarga z tego powodu podlegała więc oddaleniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA 491/03). Zwalnia to Sąd z obowiązku ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi i oceny legalności zaskarżonej decyzji poza granicami zarzutów skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.