II SA/Lu 434/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla: - zaskarżoną decyzję, - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], - postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], - postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia: [...]., [...] r., [...] r. i [...] r., znak: [...]. II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. T. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego H. przeprowadzili w dniu 15 grudnia 2014 r. kontrolę na działce nr ewid.[...] położonej w m. K. , należącej do S. T. (dalej także: "skarżący") i ustalili, że na nieruchomości tej wykonana została murowana "dobudówka" do istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego (od jego południowej strony). Część rozbudowana obiektu posiada wymiary zewnętrzne: 6,76 m x 2,84 m oraz wysokość około 3,00 m w wyższej części oraz 2,73 m w niższej części. Ściany "dobudówki" wykonane zostały z pustaków żużlowych. Posiada ona dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Skarżący oświadczył, że inwestycja wykonana została samowolnie w 1997 r. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., znak: PINB [...]/2014, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 30 stycznia 2015 r. : 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. organ pierwszej instancji zmienił termin wykonania obowiązku do dnia 10 marca 2015 r. W związku z tym, że skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę omawianej wyżej samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję, a także postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2014 r. i 30 stycznia 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do 20 sierpnia 2015 r.: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, w tym z inwentaryzacją wykonanej rozbudowy, zawierającą opinię, że część parterowa i podpiwniczona nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania, oraz stwierdzającą, czy wykonanie robót budowlanych jest zgodne z warunkami technicznymi, a w przypadku niezgodności, określającą określać zakres koniecznych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, które według organu pierwszej instancji nie spełniały wymagań określonych w postanowieniu dnia 26 czerwca 2015 r. z uwagi na to, że dokumentacja nie wskazywała robót budowlanych związanych z samowolnym wykonaniem dobudówki. W związku z tym postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał skarżącemu – w terminie do 30 sierpnia 2015 r. – przedłożyć wymagane dokumenty, wskazane w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2015r. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak jw., wydanym na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., na wniosek skarżącego, organ pierwszej instancji ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 10 października 2015 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., znak jw., wydanym na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., uwzględniając ponowny wniosek skarżącego, organ pierwszej instancji przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 10 listopada 2015 r. Z uwagi na to, że w zakreślonym terminie skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 23 listopada 2015 r., znak jw., wskazując, że działa na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej części opisanego na wstępie obiektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zobowiązał się do tego, że dokona rozbiórki przybudówki w okresie wiosennym, ze względu na sezon grzewczy. Decyzją z dnia 8 marca 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy omawianą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Zdaniem WINB, stosownie do art. 48 ust. 4 w związku z art.48 ust. 1 Prawa budowlanego, niespełnienie przez skarżącego nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie, oznacza dla organu nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Istotne jest przy tym, że w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji zawarł informację o konsekwencjach niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku. Tak więc – w ocenie organu odwoławczego – skarżący miał świadomość, że wobec niewykonania przez niego obowiązków orzeczony zostanie nakaz rozbiórki wspomnianej "dobudówki", lecz nie dochował tych obowiązków. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego złożył S. T., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca, albowiem wykonanie orzeczonego w tej decyzji nakazu rozbiórki znacznie pogorszy sytuację jego wieloosobowej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazano wyżej, z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego na działce nr ewid.[...] położonej w K. , a także uchylił poprzedzające tę decyzję postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2014 r. i 30 stycznia 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na nieuwzględnienie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy, opierając się na przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu, wskazał, że "ustalenie, że budowa dobudówki bez wymaganego pozwolenia na budowę miała miejsce w dacie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie uzasadnia zastosowania automatycznie w sprawie przepisów art. 48-49 ww. ustawy w aktualnym ich brzmieniu". Organ trafnie wówczas zauważył, że "spełnienie [...] przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw [...], tj. do 11 lipca 2003 r., dwóch warunków: aby istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz by od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o regulację wówczas obowiązującą, a nie w oparciu o zapis przepisu obowiązujący po tej dacie. Nie ma przy tym znaczenia, kiedy organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ujawnionej samowoli, jeżeli minął od daty zakończenia budowy okres pięciu lat" (s. 2 decyzji, k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., to jest zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 (to jest rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w takim przypadku dochodzi do swoistego "przedawnienia się" obowiązku wydania nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1181/05). W takim przypadku na właścicielu – stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.) – spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero, gdy właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, stosuje się odpowiednio przepis art. 48 ustawy. Podkreślić zatem należy, że w sytuacji gdy podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy Prawo budowlane nie może być traktowane, jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian tej ustawy, w takiej samej sytuacji prawnej jedynie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1477/06, z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 522/07, z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1064/10 oraz z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 298/08. Niewątpliwie takie też stanowisko podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006r., sygn. P 27/05, (OTK-A 2006, z. 9, poz. 124), w którym orzeczono, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Trybunał orzekł też o niekonstytucyjności w tym samym zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń organu pierwszej instancji, dokonanych w toku ponownego rozpoznania sprawy, po wydaniu wspomnianej wyżej decyzji kasacyjnej WINB z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], wynika jednoznacznie, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., to jest przed dniem 11 lipca 2003 r. Poza sporem jest również, że istnienie przedmiotowego obiektu budowalnego nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to bowiem znajdujący się w przedłożonym przez skarżącego projekcie budowalnym – wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. To oznacza, jak wskazano wyżej i co wynika z argumentacji zawartej w uzasadnieniu opisanej decyzji kasacyjnej z dnia 29 maja 2015 r., że organy obu instancji obowiązane były rozstrzygnąć sprawę niniejszą w oparciu o przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu poprzednio obowiązującym, to jest do dnia 10 lipca 2003 r., a nie w oparciu o brzmienie tych przepisów obowiązujące po tej dacie. W takim przypadku, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, odpada konieczność nakładania obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej powołaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, a w konsekwencji odpada obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki wobec niewykonania tych obowiązków (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 633/09 wraz z powołanym tam wyrokiem NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 756/08). Prawnie wadliwym były zatem podjęte przez organ pierwszej instancji – na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji – postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązujące skarżącego do przedłożenia w terminie do 20 sierpnia 2015 r. określonych w nim dokumentów. W konsekwencji przyjęcie przez organy administracji w niniejszej sprawie błędnego trybu służącego zalegalizowaniu wykonanych przez skarżącego robót budowlanych i oparcie wydanych w sprawie rozstrzygnięć na niewłaściwych przepisach ustawy Prawo budowlane, naruszało prawo. Również pozostałe podjęte w sprawie, po wydaniu omawianej decyzji kasacyjnej z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], akty administracyjne, to jest: - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], nakazujące skarżącemu przedłożenie opisanych w nim dokumentów w terminie do dnia 30 sierpnia 2015 r.; - postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2015 r., znak: [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie PINB w H. z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...]; - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak: [...], zmieniające ww. postanowienie tego organu z dnia 7 lipca 2015 r., znak jw. w zakresie terminu wykonania obowiązku; - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia 9 października 2015 r., znak: [...], zmieniające ww. postanowienie tego organu z dnia 7 lipca 2015 r., znak jw. w zakresie terminu wykonania obowiązku; - wydane zostały z naruszeniem prawa. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd był zobowiązany do uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 listopada 2015 r., lecz także do uchylenia opisanych aktów administracyjnych, podjętych w sprawie przez organy obu instancji, po wydaniu wspomnianej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.