II SA/Lu 446/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia [...] Miasta L. przez [...] Realizacji [...] w L. z dnia [...] r. nr [...]. We wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. I. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babką L. M.. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – odmówił przyznania I. K. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji przyznał, że L. M., na mocy orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zaliczona została na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I.K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babką jednak nie przysługuje, albowiem osobą, którą w pierwszym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny wobec L. M., jest jej córka H. P., zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by nie była ona w stanie sprawować opieki nad matką. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1. Dodał ponadto, że wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, albo też na osobistych staraniach. Od powyższej decyzji I. K. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad babką, z którą wspólnie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe. Odwołująca podkreśliła, iż wbrew twierdzeniu organu I instancji nie jest możliwe, by opiekę tę sprawowała jej matka, albowiem cierpi ona na nadciśnienie tętnicze oraz schorzenia "gastronomiczne", które jej to uniemożliwiają. Celem potwierdzenia wystąpienia u H. P. powyższych schorzeń, I. K. załączyła do odwołania zaświadczenie lekarskie z dnia 16 stycznia 2013 r. o stanie zdrowia jej matki. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw tj. sprzed 1 stycznia 2013 r., wskazując, że zgodnie z art. 13 powołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2013 r., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej L. M. w pierwszej kolejności ciąży na jej córce H. P., wyprzedzając tym samym obowiązek alimentacyjny I. K. wobec babki. Z materiału dowodowego nie wynika natomiast, że H. P. nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Wobec powyższego Kolegium uznało za prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania I. K. wnioskowanego świadczenia. I. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że H. P. jest w stanie zapewnić należytą opiekę swojej matce; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wyrażające się w odmowie przyznania wiarygodności powołanej przez skarżącą okoliczności, iż H. P. nie jest w stanie zapewnić osobistej opieki swej matce, co zostało poparte dokumentacją medyczną; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji opartego na zbyt ogólnych twierdzeniach; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem winno być uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nadto skarżąca wskazała na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o., poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powstaje jej obowiązek alimentacyjny wobec L. M., jak również art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na wadliwym uznaniu, że skarżąca nie spełnia kryterium osoby uprawnionej do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że H. P., ze względu na stan zdrowia, od wielu lat znajduje się pod opieką lekarską i sama wymaga stałej pomocy osoby trzeciej. Nie jest ona zatem w stanie sprawować osobistej opieki nad matką. Z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego względem matki nie może ona również wywiązać się poprzez dostarczanie jej środków utrzymania. H. P. – jak wskazała skarżąca – jest bowiem pozbawiona stałego dochodu, a jedynym źródłem utrzymania jej rodziny jest renta jej męża w wysokości 730 zł. Stan zdrowia oraz wiek uniemożliwiają jej natomiast podjęcie pracy zarobkowej. Skarżąca podkreśliła, że to ona od wielu lat sprawuje osobistą opiekę nad L. M.. Fakt, iż jej babka wymaga pomocy osoby trzeciej przez całą dobę, uniemożliwia jej natomiast podjęcie pracy w jakimkolwiek wymiarze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną babką L. M.. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r., przede wszystkim zaś art. 17 tej ustawy. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), tj. z dniem 1 stycznia 2013 r., brzmienie art. 17 u.ś.r. uległo zmianie. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 13 tej ustawy, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 11 ust. 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Biorąc zatem pod uwagę treść powyższych przepisów przejściowych oraz fakt, iż skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w okresie poprzedzającym wejście w życie wskazanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., dla oceny istnienia uprawnienia skarżącej do pobierania przedmiotowego świadczenia (pomimo, iż organ II instancji orzekał już po 1 stycznia 2013 r.) zastosowanie miały przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ust. 1a tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., stanowił zaś, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że L. M., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2012 r. – k. 9 akt. adm.). Bezspornym jest również, że L. M. jest wdową i ma córkę – H. P. Skarżąca I. K. jest wnuczką L. M., a zatem osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji w dalszym stopniu niż H. P. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji rozpoznających wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy H. P. jest w stanie sprawować opiekę nad matką. W ocenie Sądu organy obu instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie rzetelnych i prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie, a w konsekwencji w sposób całkowicie dowolny przyjęły, że córka L. M. jest w stanie sprawować nad nią opiekę. Organy w żaden sposób nie odniosły się jednak do wyjaśnień strony skarżącej w tym zakresie, zarówno tych przedstawionych w oświadczeniu załączonym do wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. (k. 7 akt adm. I inst.), jak i w odwołaniu. Nadto organ odwoławczy nie ocenił złożonego przez skarżącą wraz odwołaniem zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia jej matki. Przekonanie o niespełnieniu przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. organy umotywowały jedynie lakonicznym stwierdzeniem, iż "z materiału dowodowego nie wynika (...), że H. P. nie jest w stanie sprawować opieki nad matką". Wobec powyższego uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a wyrażone w tych rozstrzygnięciach przekonanie o niepowstaniu po stronie I. K. obowiązku alimentacyjnego wobec jej babki, jest co najmniej przedwczesne. Podkreślić należy, że przepisy u.ś.r. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności organy administracji zobowiązane są zatem dokonywać każdorazowo, w realiach konkretnej sprawy, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Oceniając tę okoliczność należy zatem wziąć pod uwagę w szczególności wiek, stan zdrowia, indywidualną sytuację rodzinną i dochodową, czy miejsce zamieszkania osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 600/10, Lex nr 753908 oraz z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 657/10, Lex nr 753921; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 854/11, Lex nr 1104271). Jednocześnie należy podkreślić, że to organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odmawiając zaś przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w dalszym stopniu, winny w sposób jednoznaczny wykazać istnienie możliwości sprawowania opieki przez osobę z pierwszej grupy pokrewieństwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 937/10, Lex nr 754716). W ocenie Sądu niewątpliwie o braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną z niepełnosprawnym członkiem rodziny w pierwszym stopniu może świadczyć m.in. zły stan zdrowia tej osoby. Również ewentualne złe relacje i brak kontaktów osoby wymagającej opieki z członkiem rodziny, który opiekę tę zobowiązany jest sprawować w pierwszej kolejności, można by rozważać w kategoriach nadmiernych trudności, o których mowa w art. 132 k.r.o. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12, publ. ONSA i WSA 2013/4/69, Lex nr 1350502). Skoro natomiast skarżąca, wskazując na brak możliwości sprawowania opieki nad L. M. przez H. P., powoływała się właśnie na tego typu okoliczności, organy winny do tych kwestii w sposób szczegółowy się odnieść. Oceniając zdolność H. P. do sprawowania opieki nad matką organy zobowiązane były nadto ocenić, czy w razie braku możliwości sprawowania tej opieki osobiście, jest ona w stanie wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego poprzez opłacenie kosztów wykonywania przedmiotowej opieki przez inną osobę. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni zatem powyższe wnioski i w sposób niebudzący wątpliwości ustali, czy córka L. M. jest w stanie sprawować nad nią opiekę. Oceniając tę okoliczność organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest niezgodne z prawem. W szczególności rozważenia wymaga celowość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w zakresie sytuacji rodzinnej i majątkowej H. P. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.