II SA/Lu 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 22 października 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 15 lipca 2013 r., znak: [...], orzekającego o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym – utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w celu przymusowego doprowadzenia do wykonania przez R. K. obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. 578, przy ul. [...] w [...], wynikającego z decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: [...]. PINB miasta [...] jako wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w dniu 26 marca 2013 r. wydał upomnienie, znak: [...], w którym wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku, wszczęta zostanie egzekucja administracyjna. W związku z niewywiązaniem się zobowiązanego z ciążącego obowiązku, w dniu 17 maja 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr 6/2013, który doręczono zobowiązanemu w dniu 3 czerwca 2013 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej także: "u.p.e.a."). W odpowiedzi na wystawiony tytuł wykonawczy, R. K. wniósł zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie postępowanie ze skargi R. K. na decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy wskazaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez zobowiązanego zarzutu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r., znak: [...], odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego. W zażaleniu złożonym na to postanowienie R. K., zarzucił, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji egzekucja administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko i argumentację podniesioną w uzasadnieniu tego postanowienia. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 594/12, oddalił skargę R. K. na wspomnianą decyzję [...]WINB w [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...]. Ponadto Sąd ten postanowieniem z dnia 15 lutego 2013 r., odmówił zobowiązanemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku tego Sądu, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 447/13, oddalił zażalenie zobowiązanego na powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie toczące się postępowanie odwoławcze lub weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych. Dopiero wstrzymanie wykonania decyzji przez organ prowadzący takie postępowanie, na podstawie art. 135, art. 152 § 1 i art. 159 § 1 K.p.a., powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożył R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciom tym skarżący zarzucił rażące naruszenie: - zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 11 K.p.a.; - art. 135 K.p.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego; - art. 33 pkt 6 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi jedynie ze względów formalnych, podczas gdy organy administracji orzekając w kwestii niedopuszczalności egzekucji obowiązane są także do zbadania okoliczności merytorycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Postanowieniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej odmawiające uwzględnienia zgłoszonego przez zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie postępowanie ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy wskazaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: [...]. W świetle art. 33 u.p.e.a. podstawę zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowić mogą wyłącznie wymienione w tym przepisie przesłanki, takie jak: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Wskazać należy, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy (odpowiednio) w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej. Organ nie ma przy tym obowiązku z urzędu badać, czy wskazana przez zobowiązanego podstawa prawna zarzutu jest adekwatna do jego uzasadnienia. Uznanie za dopuszczalne zmiany podstawy prawnej zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego po terminie do jego złożenia nie tylko powodowałoby obejście przepisów dotyczących terminu na dokonanie czynności procesowej, ale także przerzucałoby konieczność rozpoznawania tego zarzutu po raz pierwszy albo przez organ odwoławczy, albo przez sąd administracyjny. W tym przypadku skarżący wskazali jednoznacznie podstawę prawną zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia. Nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutów odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie byłby uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Sąd nie mógłby w związku z tym uwzględnić skargi tylko z tego powodu, że uzasadnienie zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego odpowiada innej niż wskazana przez zobowiązanego podstawie prawnej (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10, Lex nr 1228819, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., I Sa/Kr 798/14, Lex nr 1512455). Z powyższego wynika, że podstawą oceny mogą być jedynie zarzuty sformułowane przez skarżącego w pismach z dnia 7 czerwca 2013 r., obejmujące zgłoszony zarzut z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalność egzekucji może wynikać z różnych powodów: w danej sprawie może być dopuszczalna egzekucja sądowa, a nie administracyjna, egzekucja może być niedopuszczalna wobec danej osoby, korzystającej z immunitetu itp. W powołanym art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Niedopuszczalność ta musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 461/10, Legalis; R. Hauser, Z. Leoński, Komentarz do art. 33 u.p.e.a., w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, SIP Legalis, nb. 12). Z powyższego wynika, że prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez skarżącego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 594/12, oddalił skargę R. K. na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. 578, przy ul. [...] w [...]. Wyrok ten, wobec niezłożenia skargi kasacyjnej przez żadną ze stron postępowania, stał się prawomocny w dniu 6 grudnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a taka sytuacja – w myśl art. art. 5 § 1 pkt 1 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. – ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jest on zobowiązany przystąpić do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).