II SA/Lu 454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta po rozpoznaniu wniosku C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz przyłączem energetycznym na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym A. Gmina R. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmownej decyzji jest niezgodność inwestycji z ustaleniami Uchwały Rady Gminy nr XXII/111/04 z dnia 27 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 27, poz. 829). Zdaniem organu teren, na którym stacja miała zostać zbudowana oznaczony jest w planie symbolem MR i przeznaczony pod budownictwo zagrodowe. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. g/ planu dopuszcza na tym obszarze realizację usług publicznych, komercyjnych lub rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania – zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa. Według natomiast § 7 ust. 2 pkt 1 lit.h/ planu dopuszcza się na tym obszarze także lokalizację działalności produkcyjnej i usługowej (przedsięwzięcia produkcyjne i usługowe) oraz inwestycje nie zaliczone w przepisach ochrony środowiska do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także, których oddziaływanie nie przekracza granic terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Według organu wspomniane warunki nie zostały w sprawie spełnione. Wprawdzie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000, to jednak emitowane przez nią promieniowane wykracza poza granice terenu do którego spółka z o.o. C. posiada tytuł prawny. Ponadto na budowę stacji nie wyrażają zgody właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy dla niedopuszczenia budowy zawiązali Komitet Obrony Praw Ludności. W tej sytuacji w ocenie organu był on zobligowany do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wskazała, że zapisy § 7 ust. 2 pkt 1 lit. g/ i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. h/ planu dotyczą odrębnych, niezależnych kategorii przedsięwzięć. Jej zdaniem pierwsza grupa obejmuje wyłącznie przedsięwzięcia związane z obsługą zabudowy, a więc dedykowane dla społeczności lokalnej, stąd też przepis ten nie ma zastosowania do planowanej inwestycji. Ma ona bowiem charakter ponadlokalny, infrastrukturalny, a więc określona jest w pkt h/. W ocenie spółki katalog inwestycji zawarty w tym przepisie wyodrębnia inwestycje, które nie są zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez względu na zasięg ich oddziaływania oraz inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, ale których zasięg oddziaływania nie przekracza terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W tym przypadku inwestycja może zostać zaliczona do pierwszej z tych grup. Ponadto spółka wskazała na § 17 pkt 3 planu, który dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze gminy, zgodnie z potrzebami określonymi przez operatora, z zachowaniem warunków technicznych i uzgodnieniu z konserwatorem przyrody. Przepis ten w przekonaniu spółki obliguje organy do pozytywnego rozpatrywania wniosków operatorów. Po rozpoznaniu odwołania inwestora Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając argumentację Starosty organ odwoławczy podkreślił dodatkowo, że sporne przedsięwzięcie, wbrew stanowisku strony, jest związane ze świadczeniem usług, to jest usług telefonicznych czy usług telefonii komórkowej. Ma tu zatem zastosowanie § 7 ust. 2 pkt 1 lit. g/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, według którego na terenie przeznaczonym pod budowę dopuszcza się realizację usług publicznych, komercyjnych lub rzemiosła związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania - zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa. Te zaś zostały dostatecznie jasno wykazane w toku postępowania, a także w pismach złożonych przez osoby zainteresowane zaniechaniem budowy przed organem odwoławczym, w tym pism Komitetu Obrony Praw Ludności. Ponadto inwestycja swoim oddziaływaniem przekracza granice do których inwestor ma tytuł prawny, co także w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia budowę stacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. T. K. "C.’’ spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła decyzji Wojewody, że błędnie interpretuje przepisy Uchwały Rady Gminy nr XXII/111/04 z dnia 27 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Skarżąca zwróciła uwagę, że pojęcie konfliktu społecznego jakim posługuje się § 7 ust. 2 pkt 1 lit.g/ uchwały nie jest w niej opisany, nie jest to też termin prawny. W związku z tym, przy tak nieprecyzyjnym warunku ograniczającym prawo do inwestycji wydaje się niewłaściwe poprzestanie przez organ odwoławczy na ustaleniach organu I instancji bez wnikliwszej analizy sprawy. Ponieważ plan nie zawiera definicji oraz wyjaśnień użytych w nim pojęć, nie można, zdaniem skarżącej, jednoznacznie twierdzić, że do sprawy zastosowanie ma zapis § 7 ust. 2 pkt 1 lit.g/, a nie wskazany w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. h/ warunek dopuszczający możliwość inwestycji. Tym bardziej, że § 17 pkt 3 planu dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych na obszarze gminy, zgodnie z potrzebami określonymi przez operatora, z zachowaniem warunków technicznych i w uzgodnieniu z konserwatorem przyrody. Skarżąca wskazała ponadto, iż nie przeprowadzono analizy przedłożonej organom dokumentacji w celu określenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania projektowanej stacji. Ma to znaczenie dla ustalenia osób uprawnionych do występowania w sprawie stron. Mimo to za stronę uznano nieformalny podmiot Komitet Obrony Praw Ludności złożony z mieszkańców innych miejscowości, niż A., w której stacja ma zostać wybudowana. Tymczasem w bezpośrednim otoczeniu stacji znajdują się tereny niezabudowane, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 100 m. Ponadto zgodnie z parametrami wskazanymi w Kwalifikacji Przedsięwzięcia najmniejsza planowana wysokość zawieszenia anten to 46 m, a wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W piśmie z dnia 23 lipca 2009 r. Wojewoda podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że pojęcie konfliktu sąsiedzkiego należy rozumieć w znaczeniu dosłownym, literalnym, a w tym znaczeniu konflikt ten wykazano. Organ podkreślił, że praw strony nie przyznano Komitetowi Obrony Praw Ludności, natomiast krąg osób uznanych za strony ustalono prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Słusznie zatem rozpatrujące sprawę organy architektoniczno – budowlane dokonały oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Gminy nr XXII/11/04 z dnia 27 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 22 lutego 2005 r. Nr 27, poz. 829). Wniosków jakie z tej oceny wywiedziono, nie sposób jednak zaakceptować. Rację mają organy rozpatrujące sprawę, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art.3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy do kompetencji gminy. To gmina określa przeznaczenie, ustala sposób oraz zasady zagospodarowania obszaru gminy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest jednak pogląd, że wspomniane uprawnienie, określane jako władztwo planistyczne gmina nie może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 319/05 LEX 190947). Wynika to stąd, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. akt I SA/Lu 882/02). Poszanowanie to oznacza również, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009r. II OSK 1276/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw . Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98) wspomniana zasada, zwana także zasadą proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Na tak rozumiane pojęcie proporcjonalności zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. podkreślając, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Przyjąć zatem należy, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora, lub, jak w rozpoznawanym przypadku, gdy legitymuje się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że gmina wprowadzając ograniczenia opisane w § 7 ust.2 pkt g/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące usług do których należy także funkcjonowanie telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. II OSK 1109, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. II OSK 878/08 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w zabudowie terenów zabudowy zagrodowej opisanych symbolem MR, wspomnianą zasadę naruszyła, a tym samym nadużyła władztwa planistycznego. Nie do pogodzenia bowiem z powyższą zasadą jest warunek, aby zamierzona inwestycja nie powodowała konfliktów sąsiedztwa. Jest oczywistym, że zabudowa sąsiednich nieruchomości w terenie zurbanizowanym często prowadzi właśnie do powstania sytuacji konfliktowych. Stąd też pozwolenie na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie budowlane zagrożone lub naruszone. Słusznie podniosła skarżąca spółka, że określone w § 7 ust. 2 pkt g/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcie konflikty sąsiedztwa nie zostało sprecyzowane. Może to prowadzić do wniosku, że założeniem uchwałodawcy jest udzielenie nieograniczonej ochrony właścicielom sąsiednich nieruchomości, co kłóci się nie tylko z założeniem racjonalnego uchwałodawczy, funkcją planu, ale także z treścią i wykonywaniem prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 144 k.c. ochrona własności wiąże się z zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ocena zaś "przeciętnej miary" musi być dokonana na podstawie obiektywnych warunków panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, których przestrzeń w miejscu zamieszkania w następstwie realizacji kolejnych inwestycji uległaby ograniczeniu. Przedstawiona przez organy interpretacja powołanego zapisu planu w sposób wyraźny odbiega od oceny tak rozumianych warunków obiektywnych realizacji inwestycji na rzecz bliżej niesprecyzowanych przesłanek konfliktu sąsiedzkiego, których zaistnienie wydaje się zależeć jedynie od dowolnego i wyłącznego uznania właścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, wyrażającego ich osobiste zapatrywania czy oczekiwania. Zgodzić się zatem należy, że gmina zastosowała w tym przypadku środek oczywiście niewspółmierny do założonego celu jakim jest racjonalna gospodarka przestrzenna. W konsekwencji uzasadniona jest akceptacja stanowiska, że powoływanie się przez organy architektoniczno budowlane wyłącznie na konflikty sąsiedzkie jako podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może zostać uznane za usprawiedliwione. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. .U Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ).