II SA/Lu 455/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi B. i H. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz B. i H. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 [...] 2008 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody po rozpatrzeniu odwołania B. i H. M. od decyzji z dnia 13 [...] 2008 r. [...] Prezydenta Miasta Z. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-ekspozycyjnego z urządzeniem terenu oraz wykonanie przekładki energetycznej i oświetlenia terenu na działkach nr ewid. 10/6, 11/8, 12/4, 82/14, 82/10, 13/5, 82/15 położonych przy ul. Al. J.i Lwowskiej w Z. - utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora złożonego w dniu 14 września 2007 r. Do wniosku dołączono wymagane przez prawo dokumenty: 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W wyniku sprawdzenia dokumentów stwierdzono szereg nieprawidłowości i braków, które nakazano postanowieniem z dnia 9 października 2007 r. usunąć w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Na wniosek "A" sp. z o. o. z dnia 7 listopada 2007 r. postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zawieszono postanowieniem z dnia 14 listopada 2007 r. na okres trzech miesięcy. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r. na wniosek "A". Zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały wysłane stronom. Uzupełnienie braków i usunięcie nieprawidłowości przez inwestora sprawiło, że pod względem formalnym spełnione zostały wszystkie wymagania prawa i nie było przeszkód do udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest prowadzone według reguł ustalonych przepisami ustawy - Prawo budowlane. Dotyczy to przede wszystkim ustalenia kręgu stron, jak też wymagań do spełnienia przez inwestora. Strony zawiadomione prawidłowo wzięły udział w postępowaniu w taki sposób, jaki uznały za słuszny. Z zaniechania zaś przez stronę skorzystania z przysługujących jej uprawnień nie można czynić zarzutu organowi. Prawo budowlane nie uzależnia możliwości udzielenia pozwolenia na budowę od zgody właściciela działki sąsiedniej. Zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zamiar inwestora, polegający na lokalizacji obiektu bezpośrednio przy granicy uzyskał akceptację Ministra Budownictwa, który wydał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Zdaniem Wojewody lokalizacja obiektu bezpośrednio przy granicy nieruchomości w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Projektowany obiekt nie zwiększa, nie utrwala i nie emituje czynników pogarszających stan środowiska, nie pogarsza warunków sanitarnych i nie stwarza zagrożenia życia oraz mienia. Podnoszona kwestia ograniczenia dostępu światła słonecznego ma zaś zastosowanie wyłącznie w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz placów zabaw dla dzieci. W tym przypadku mamy do czynienia z terenami baz, składów i usług. B. i H. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając naruszenie przepisów art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. art. 7-11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W końcowej części uzasadnienia B. i H. M. wnieśli nadto o wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia udzielającego inwestorowi zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Skarżący podnieśli, że zostali poinformowani przez organ o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia "A" sp. z o. o. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu pismem z dnia 19 lutego 2008 r., podczas gdy wniosek inwestora w tej sprawie został złożony 14 września 2007 r. Swoim postępowaniem organ administracji naruszył przez to – zdaniem skarżących – zasadę informowania stron określoną w art. 9 kpa. Organ administracji pozbawił również stronę możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania naruszając w ten sposób zasadę wymienioną w art. 10 kpa. W szczególności skarżący nie brali udziału w części postępowania administracyjnego obejmującego udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. B. i H. M. podkreślili, że określona w art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane pozytywna przesłanka dopuszczalności odstępstwa, to wystąpienie "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ich zdaniem zgoda na odstępstwo powinna mieć charakter jedynie wyjątkowy i wynikać z konieczności konkretnego sposobu zabudowy terenu. Każde odstępstwo może być zaaprobowane przez właściwe organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez takiego odstępstwa nie ma możliwości zrealizowania obiektu budowlanego. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia – w ocenie skarżących – konieczności usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Uzasadniając swoją decyzję Prezydent Miasta w żaden sposób nie wskazuje podstaw przemawiających za potrzebą odstępstw i ogranicza się do wskazania dokumentów uwzględnionych przy podejmowaniu decyzji. Autorzy skargi podnoszą, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby po stronie "A" Sp. z o.o. istniały przeszkody uniemożliwiające budowę obiektu o tej samej funkcji, ale o mniejszych gabarytach. Organ administracji nie ustalił przy tym, jakimi względami kierował się inwestor projektując przedmiotowy budynek. Uzasadniając decyzję organ winien wypowiedzieć się, dlaczego możliwe jest odstępstwo, wypowiedzieć się co do warunków pożarowych, kwestii zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają tych wymogów. Dodatkowo B. i H. M. zwrócili uwagę na uchybienie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sprawie odstępstwa przed wszczęciem postępowania głównego. Prezydent Miasta Zamościa uzyskał upoważnienie właściwego ministra do udzielenia zgody na odstępstwo już 10 września 2007 r. w sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na budowę w dniu 14 września 2007 r. Postępowanie w sprawie odstępstwa nie ma zaś charakteru samodzielnego, ale stanowi jeden z etapów postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę. W swoich wywodach skarżący powołali się nadto na orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia sygn. akt VII SA/Wa 1272/06 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 493/06. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (I OSK 381/06) "za wypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego należy uznać te, w których inwestor – pomimo wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu na takie cele – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy, ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane". Wyrok ten potwierdza – zdaniem organu – jego stanowisko wyrażone w decyzji, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności trafnie został w niej podniesiony zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Skorzystanie w niniejszej sprawie z tej możliwości zostało uzasadnione jedynie stwierdzeniem, że lokalizacja obiektu bezpośrednio przy granicy nieruchomości w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Projektowany obiekt nie zwiększa, nie utrwala i nie emituje czynników pogarszających stan środowiska, nie pogarsza warunków sanitarnych i nie stwarza zagrożenia życia oraz mienia. Kwestia ograniczenia dostępu światła słonecznego - zdaniem organu odwoławczego - również nie stanowi przeszkody do projektowanej lokalizacji, gdyż ma ona zastosowanie wyłącznie w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz placów zabaw dla dzieci. W tym przypadku mamy zaś do czynienia z terenami baz, składów i usług. Nadto lokalizacja obiektu bezpośrednio przy granicy nieruchomości uzyskała akceptację Ministra Budownictwa, który wydał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu powyższe uzasadnienie zastosowania art. 9 ust. 1 Pr. bud. jest niewystarczające. Wprawdzie wskazane wyżej okoliczności również powinny być przez organ rozważone przy rozstrzyganiu kwestii odstępstwa, jednak same w sobie nie stanowią one jeszcze tzw. szczególnie uzasadnionego przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się - na co trafnie zwracają uwagę skarżący - że każde odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności, "w szczególnie uzasadnionym przypadku" takie odstępstwo może być zaaprobowane. W niniejszej sprawie organy administracji nie wykazały, aby istniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Fakt, że inwestor zaplanował na przedmiotowej nieruchomości budowę obiektu o funkcji handlowo-usługowo-ekspozycyjnej o takich gabarytach i powierzchni, że niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, nie może przesądzać o konieczności udzielenia zgody na odstępstwo. Innymi słowy nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 493/06). Ta ostatnia kwestia nie została w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniona. Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 10 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji zobowiązane są zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania w każdym stadium tego postępowania. Obowiązek ten dotyczy zarówno postępowania głównego jak również występujących w danej sprawie postępowań incydentalnych. W niniejszej sprawie takim postępowaniem jest postępowanie dotyczące wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, która wyrażana jest w formie postanowienia (art. 9 ust. 2 Pr. bud.). Na tym etapie postępowania pominięto jednak skarżących, których zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie dopiero w dniu 28 lutego 2008 r. (dowód doręczenia – k. 57 akt adm.), mimo że właścicielami działki Nr 82/13 byli oni od dnia 9 marca 2007 r. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w toku odrębnego postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 750/04 – ONSA i wsa 2006, nr 6, poz. 165). W tym aspekcie skarga trafnie zauważa, że w sprawie niniejszej Prezydent Miasta uzyskał upoważnienie Ministra Budownictwa do udzielenia zgody na odstępstwo już 10 września 2007 r., zaś inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dopiero w dniu 14 września 2007 r. Zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania – jak wyżej wskazano – nastąpiło jeszcze później. Należy podkreślić, iż część postępowania kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w jego toku strony przedstawiają swoje racje odnośnie przedmiotowego odstępstwa, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Okoliczność, iż kontrola prawidłowości wydanego postanowienia odbywa się dopiero w ramach odwołania od decyzji rozstrzygającej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę (a następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego) nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia tego postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie dotyczące udzielenia zgody na odstępstwo z naruszeniem przepisu art. 10 § 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 kpa. Pominął bowiem skarżących, a w jego toku nie dokonał właściwie żadnych ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2007 r. nie przytoczono żadnych okoliczności, które zdecydowały o wyrażeniu zgody, a powołano się jedynie na upoważnienie udzielone przez Ministra Budownictwa. Tymczasem właściwe przeprowadzenie tego incydentalnego postępowania z poszanowaniem wszystkich zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego ma istotne znaczenie i niewątpliwie wywiera wpływ na prawidłowość wydanej następnie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dostrzegł mankamentów tej decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wymienił jedynie zgromadzone w sprawie materiały (dokumenty, akty administracyjne, pisma, opinie prawne) bez jakiegokolwiek ich omówienia. Odnośnie zastrzeżeń R. i H. M. dotyczących lokalizacji przedmiotowego budynku przy granicy działki stwierdził zaś lakonicznie, że ich nie uwzględnił ze względu na wydane z upoważnienia Ministra Infrastruktury (w rzeczywistości Ministra Budownictwa) w oparciu o art. 9 Prawa budowlanego postanowienie "na odstępstwo od warunków technicznych...". Takie uzasadnienie nie odpowiada zupełnie wymogom art. 107 § 3 kpa określającego elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Nie wchodzi przy tym w grę możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 kpa, skoro rozstrzyga ona sporne interesy stron. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W oparciu o wskazane przepisy Sąd uchylił nadto postanowienie Prezydenta Miasta Zamościa z dnia 14 września 2007 r., albowiem wskazane naruszenia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego dotyczą przede wszystkim postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Na skutek niniejszego wyroku Prezydent Miasta Z. będzie zatem zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, w tym także w zakresie wyrażenia zgody na wnioskowane odstępstwo. Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji mając na względzie powyższe uwagi winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz ocenić, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 77 § 1. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uzasadnienie wydanej ponownie decyzji winno zaś odpowiadać wymogom art. 107 § 3 kpa. Na podstawie arat. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa.