II SA/Lu 464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi K. W. i S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług, z tytułu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. W dniu [...]. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło zawiadomienie K. W. o samowoli budowlanej jakiej dopuścił się właściciel sąsiedniej nieruchomości W. K., dobudowując w 2012r. budynek do jej budynku, przez co naruszył jego ścianę zewnętrzną. Domagała się jego rozbiórki, bowiem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zawiadomienie uzupełniła [...]., przedstawiając mapę sytuacyjno – wysokościową. W toku postępowania ustalono, że na działce nr [...], w granicy z działką nr ewid.[...], stanowiącą własność K. i S. W., znajduje się ciąg obiektów gospodarczych, z których najbardziej wysunięty na północ jest budynek gospodarczy o wymiarach 6,40 m x 5,47 m. Był on remontowany w oparciu o zgłoszenie przyjęte w dniu [...] r. przez Wydział Architektoniczno-Budowlany Starostwa Powiatowego w L.. Pismem z dnia [...] r. K. i S. W. zostali poinformowani, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w jego sprawie. Z kolei najdalej wysuniętym na południe jest budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie poziomym 4,14 m x 5,9 m (powierzchni zabudowy 24,43 m2), wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Stwierdzono również, że konstrukcja dachu nad nim została rozbudowana w kierunku północnym. Dach, kryty eternitem, wsparty został na czterech słupach wymurowanych z bloczków silikatowych, o przekroju 0,38 m x 0,38 m. Pomiędzy wyżej opisanymi budynkami powstał obiekt budowlany o wymiarach 7,9 m x 5,9 m (powierzchnia zabudowy 46,61 m2), wydzielony z przestrzeni przegrodami (ścianami szczytowymi budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] oraz ścianą tylną budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid.[...]), lecz nie związany z tymi przegrodami konstrukcyjnie. Obiekt ten, uznany przez organ za wiatę, posiada dwa dwuskrzydłowe drewniane wrota o szerokości 3,6 m każde. Został wybudowany bez pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Według oświadczenia inwestora roboty budowlane zostały wykonane w 1994 r. Wysokość wyżej opisanego ciągu obiektów budowlanych, mierzona do okapu, wynosi 3,13 m. Budynek gospodarczy, o wymiarach w rzucie poziomym 4,14 m x 5,9 m, wraz z dobudowaną do niego wiatą o wymiarach w rzucie poziomym 7,9 m x 5,9 m przylega do budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr ewid.[...], należącej do K. i S. W.. Pełni on funkcję gospodarczą. Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie murowanego budynku gospodarczego umorzył. Organ podzielił wyjaśnienia inwestora, że budynek został wybudowany jeszcze w 1994 r. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., natomiast obiekt stanowiący jego rozbudowę, określany jako wiata, powstał w trakcie jego budowy, bez uzyskania przez inwestora zgody na budowę. Świadczyć ma o tym użycie tych samych materiałów budowlanych oraz pokrycie całości dachu płytami cementowo-azbestowymi. Dopiero w lipcu 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. O dacie budowy świadczą ponadto przedstawione przez inwestora zdjęcia dokumentujące datę powstania budynku gospodarczego wraz z jego rozbudowaną częścią z roku 1996, 1998 oraz 2005, na których widnieją oba obiekty, nie wskazujące odstępstw od ich dzisiejszego stanu. Zdaniem organu okres powstania obiektów, w sposób nie budzący wątpliwości, potwierdziły także przekazane przez Głównego Geodetę Kraju przy piśmie z dnia [...] r. zdjęcia lotnicze z roku 1997 oraz 2012. Obiekty widoczne na zdjęciu z 2012 x., znajdujące się przy granicy z działką nr ewid.[...], widnieją również na zdjęciu z 1997 r. Organ nie dał tym samym wiary wnioskodawczyni, utrzymującej, że budowa miała miejsce w 2012r. Ponieważ stała się wraz z mężem właścicielami działki o nr ewid.[...] dopiero w 2005 r., organ nie znalazł podstaw do przesłuchania ich w charakterze świadków na okoliczność ustalenia daty budowy przedmiotowych obiektów. W tych okolicznościach uznał natomiast, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Odnośnie zadaszonego obiektu o powierzchni zabudowy 46,61 m2 wybudowanego pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczymi, organ uznał, że nie mógł zostać zakwalifikowany jako budynek, ponieważ nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą własnych przegród budowlanych, a jedynie osłonięty jest za pomocą przegród innych budynków. W jego ocenie jest to więc budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jako .obiekt nie będący budynkiem, ani obiektem malej architektury. Według Słownika Języka Polskiego lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach stanowi wiatę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W związku z powyższym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty o powierzchni zabudowy 46,61 m2. Natomiast postępowanie prowadzone w sprawie murowanego budynku gospodarczego jest bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania K. W. oraz S. W. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło budowy budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 4,14 m x 5,9 m oraz dobudowanej do niego wiaty o wymiarach w rzucie poziomym 7,9 m x 5,9 m. Także ten organ podzielił ustalenia w sprawie i uznał, że budynek gospodarczy, o wymiarach 4,14 m x 5,9 m, został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., systemem gospodarczym w drugiej połowie 1994 r. Uznał ponadto, że pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi w tym samym okresie została wybudowana wiata o wymiarach 7,9 m x 5,9 m bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dach wiaty wspiera się na czterech słupach murowanych, wydzielona jest z przestrzeni ścianami szczytowymi dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce inwestora oraz ścianą tylną budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr ewid.[...] Dach wiaty stanowi odrębną konstrukcję nie połączoną konstrukcyjnie z budynkiem gospodarczym, znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Przedmiotowa wiata posiada powierzchnię zabudowy równą 46,61 m2 i znajduje się na działce nr ewid.[...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny (powierzchnia działki przekracza 1000 m˛. Wiata znajduje się w dobrym stanie technicznym (brak pęknięć, zarysowań, czy ugięć konstrukcji), nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Organ podkreślił, że ani wiata, ani budynek gospodarczy o wymiarach 4,14 m x 5,9 m, nie są powiązane konstrukcyjnie z budynkiem gospodarczym usytuowanym na działce nr ewid [...], do którego przylegają. W takiej sytuacji w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego, postępowanie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. i S. W. zarzucili decyzjom I i II instancji błędne ustalenia co do daty budowy wiaty. Ich zdaniem nie zbadano również legalności pozwolenia budowlanego z roku 1994, które nie mogło być wydane z przyczyn formalnych, ponieważ nie było rozgraniczenia pomiędzy poprzednim właścicielem nieruchomości, którą obecnie zajmuje W. K., a ich poprzednikiem we władaniu nieruchomością T. Ł.. Skarżący zwrócili uwagę, że mimo obowiązującego od 1997r. zakazu pokrywania budynków eternitem, inwestor bez żadnych problemów pokrył wiatę w roku 2012 tym właśnie materiałem. Wspomniany zakaz nie mógł zatem stanowić przedstawionego w decyzjach argumentu przemawiającego za datą budowy. Podnieśli, że nie zostali przesłuchani w charakterze świadków, czy stron. Pominięto także dowód z przesłuchania byłego właściciela działki [...] T. Ł. w sprawie sygn. akt. I Cps [...] przed Sądem Rejonowym w C. w ramach pomocy prawnej na wezwanie Sądu Rejonowego w L., który miałby wyjaśnić, czy w dacie zakupu przez nich nieruchomości w 2005r. wiata już była wybudowana. Ponownie stwierdzili, że wiata została wybudowana w roku 2012. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podczas oględzin jakie miały miejsce [...]. stwierdzono, że na działce nr [...] będącej własnością W. K. w granicy z działka [...] stanowiąca własność K. W. znajduje się ciąg zabudowań składający się z budynku gospodarczego o wymiarach 4,14 x 5,9 m wybudowanego z bloczków silikatowych i belitu, kolejnego budynku gospodarczego i znajdującego się między nimi obiektu budowlanego o wymiarach 7,9m x 5,9m, o konstrukcji opartej na czterech murowanych z silikatu słupach o wymiarach 0,38cm x0,38cm, pełniącej funkcję gospodarczą. Obiekt posiada dwa dwuskrzydłowe wrota drewniane o szerokości ok.3,4m każde, jego ściany zewnętrzne stanowią ściany sąsiednich budynków. Nad budynkiem gospodarczym i częścią dobudowaną wykonana jest jedna, drewniana konstrukcja dachu, kryta eternitem. Budynek gospodarczy wraz z częścią dobudowaną przylega do budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...]. Inwestor oświadczył natomiast, że murowany budynek, o jakim mowa w zawiadomieniu, składa się z murowanego budynku gospodarczego oraz wiaty, przykrytych jednym dachem. Wyjaśnił, że podczas budowy budynku gospodarczego, na który uzyskał pozwolenie na budowę wykonał jedną konstrukcję dachu nad nowo stawianym budynkiem oraz nad przestrzenią między nim, a budynkiem istniejącym. Już ta informacja pozwala sądzić, że organy rozpoznające sprawę powinny dokładnie ustalić, co jest przedmiotem zawiadomienia skarżącej, która wspomniała jedynie o dobudowie do jej budynku. Wspólna konstrukcja dachu pozwala domniemać, że jest to jeden budynek, opisywany jako gospodarczy i w ten sposób nazwany przez inwestora. Również z mapy geodezyjnej złożonej przez skarżącą przy piśmie z dnia [...]. wynika, że jest to jeden budynek. Podobny wniosek płynie z analizy materiału zdjęciowego sporządzonego przy oględzinach w dniu [...]. Na zdjęciu zamieszczony na str. 38 akt II instancji widoczny jest jeden budynek, pokryty wspólnym dachem. Część oznaczona jako wiata posiada ściany także od strony frontowej, w której umieszczono drewniane wrota. Zresztą same organy uważają zabudowaną część jako rozbudowę budynku gospodarczego ( I instancja ) lub dobudowę do budynku gospodarczego, jak uważa organ odwoławczy. W takiej sytuacji należałoby rozważyć, czy został on wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...]. jako, że przecież pojęcia "dobudowy" czy "rozbudowy" zazwyczaj odnoszone są do zmian w obrębie istniejącej bryły budynku (dobudowa zakłada raczej przyleganie ścian obu brył), a nie wybudowania w zasadzie nowego budynku. W świetle art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U z 2016r. poz. 290 ) rozbudowa jest jednym z rodzajów budowy. Wprawdzie wspomniana ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", niemniej jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli ( wyrok NSA z dnia 10 maja 2017r. II OSK 2263/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądow Administracyjnych ). W ten sam sposób należy rozumieć także pojęcie dobudowy, będącej w istocie rozbudową. W tym przypadku doszło do powiększenia już istniejącego budynku gospodarczego, a taki wniosek potwierdza objęcie go jedną konstrukcją dachu. Wbrew przekonaniu organów nie ma żadnych podstaw, aby traktować część rozbudowaną jako wiatę. Wprawdzie pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zostało zdefiniowane na gruncie powołanej ustawy, tym niemniej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie lekkiej konstrukcji, fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (por. wyroki NSA z dnia: 15 kwietnia 2015 r., II OSK 1715/14; 7 listopada 2013 r., II OSK 1260/12; 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11, 16 lutego 2016r. II OSK. 1481/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych ). Mając na uwadze, że sporny obiekt posiada ściany z czterech stron, z jednej graniczy ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiedniej działce oraz posiada dwa dwuskrzydłowe drewniane wrota o szerokości 3,6 m w ścianie frontowej, należało zakwalifikować go jako budynek. Takie wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych skutkowało bowiem utworzeniem przestrzeni zamkniętej z jednoczesnym uzyskaniem osłony przez szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz takimi czynnikami zewnętrznymi jak hałas, czy zapach.. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że cechą rozróżniającą budynki od budowli do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017r. II OSK 575/17 opubl. w CBOSA ). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miały w tej sytuacji rozważania organów, dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę wiaty. Wobec natomiast rozbudowy budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej, czemu nie zaprzeczał także inwestor, nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ale organy powinny wszcząć postępowanie legalizacyjne. Podzielić natomiast należy zapatrywanie organów co do czasu rozbudowy budynku gospodarczego, datowanego na 1994r. Przedstawiona argumentacja organów jest wiarygodna i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, obejmującym zarówno zdjęcia lotnicze jak i prywatne inwestora, oraz mapy geodezyjne. Nawet wspomniana mapa geodezyjna przedstawiona przez skarżącą potwierdzona za zgodność [...]. ujawnia na tę datę istnienie budynku gospodarczego w kształcie opisanym w oględzinach, tzn. pokryty jednym dachem.. Zupełnie zatem niewiarygodna jest data budowy w 2012r. podana przez skarżącą, podobnie jak i jej wyjaśnienia złożone [...]. według których budowa miała być prowadzona nocami, pod nieobecność jej i męża. Skarżący nie przedstawili dowodu pozwalającego na odmienną ocenę. Wbrew ich przekonaniu niczego w tym względzie nie zmieniają zeznania złożone przez byłego właściciela nieruchomości nr [...] T. Ł., złożone [...]. przed Sądem Rejowym w C.. Stwierdził wówczas, że nie wie, "czy na sąsiednich działkach były budowane jakieś budynki i w jakich latach. Stały tam jakieś zabudowania". Stosownie do § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), który został powołany w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...]., pozwolenia na budowę wymagało, między innymi, wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Dopiero przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy wspomnianej ustawy pozwoli na zakończenie postępowania legalizacyjnego. W omawianych warunkach miał zatem zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., według którego do obiektów których budowa została zakończona w warunkach samowoli budowalnej przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed [...] r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. O kosztach które objęły zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy, natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 21 ust.1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust.3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U z 2016r. poz. 1714 ). Jest to kwota [...]złotych powiększona o 23 % podatku od towarów i usług. .