II SA/Lu 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S., J. L., D. R., M. K., J. P., T. P., M. B. i W. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących W. S., J. L., D. R., M. K., J. P., T. P., M. B. i W. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu zażalenia W. S., J. L., G. W., D. R., W. P., M. K., J. P., M. B. i T. P. (reprezentowanych przez radcę prawnego J. Ś.) na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1959 r., Rep. A 3274, wchodzącej w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]) – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że powodem zawieszenia przez Prezydenta Miasta L. postepowania w niniejszej sprawie było powzięcie wiadomości o śmierci M. D., będącego stroną tego postępowania. Wobec tej okoliczności organ pierwszej instancji uznał za zasadne zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia przez spadkobierców M. D. prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, wraz z danymi adresowymi umożliwiającymi wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało złożone przez radcę prawnego J. Ś., działającego jako pełnomocnik W. S., J. L., G. W., D. R., W. P., M. K.. J. P., M. B. i T. P. (tj. wnioskodawców o zwrot przedmiotowej nieruchomości). Autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na niewłaściwym zawieszeniu postępowania z powodu śmierci strony w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki pozwalające uznać M. D. za stronę przedmiotowego postępowania. Rozpatrując zażalenie organ drugiej instancji stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że M. D., będący współwłaścicielem żądanej do zwrotu nieruchomości, zmarł w dniu [...] maja 2013 r. Okoliczność tę potwierdza bowiem załączony do akt sprawy odpis skrócony aktu zgonu. Pierwszy wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został natomiast złożony do Starosty L. w dniu [...] lutego 2011 r. i w dniu [...] lutego 2011 r. przekazany według właściwości Prezydentowi Miasta L.. Kolejny wniosek złożono do Starosty L. w dniu [...] października 2011 r., zaś Prezydentowi Miasta L. został on przekazany w dniu [...] października 2011 r. Złożenie wniosku nastąpiło zatem przed śmiercią M. D., wobec czego - zdaniem Wojewody - organ pierwszej instancji był zobligowany do podjęcia czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stron postępowania i wezwania ich do udziału w sprawie. Mając zaś na uwadze, że do momentu wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu, w analizowanej sprawie zachodziła konieczność zawieszenia przez Prezydenta Miasta L. prowadzonego postępowania administracyjnego, do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego M. D.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie wnieśli wspólnie: W. S., J. L., D. R., M. K., J. P., T. P., M. B. i W. P.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 229 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. niedokonaniu analizy, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. dniem [...] stycznia 1998 r.) nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, która to analiza mogłaby wykazać, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, a skarżącym należy się odszkodowanie z tego tytułu; 2) przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy, polegające na zawieszeniu postępowania z powodu śmierci strony w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki pozwalające uznać M. D. za stronę niniejszego postępowania. Uchybienie to – jak podkreślił autor skargi – ma istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2015 r. Ponadto w skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, iż merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości wymaga wcześniejszego wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość przed dniem [...] stycznia 1998 r. nie została sprzedana albo nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i czy prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jeśli bowiem zostanie ustalone, iż doszło do zbycia nieruchomości na wskazanych wyżej warunkach, to stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje, a postępowanie winno zostać umorzone. W ocenie strony skarżącej aktualni współwłaściciele nieruchomości (w tym spadkobiercy M. D.) będą zatem posiadać interes prawny do przystąpienia do sprawy dopiero po zakończeniu etapu normalnej oceny żądania, czyli po dokonaniu przez organ analizy, która wykazałaby, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy – w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięto, że nieruchomość została sprzedana, nie ustalono jednak kiedy to nastąpiło i kiedy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., daje przy tym podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Przed przystąpieniem do uzasadnienia powyższej oceny należy jednak w pierwszej kolejności stwierdzić, że zarzuty skargi wskazujące na brak podstaw do zawieszenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, są pozbawione racji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania z wyjątkiem obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, s. 170). Z powyższego wynika, że ustalenie kręgu stron postępowania winno być co do zasady jedną z pierwszych czynności wykonywanych przez organ po wszczęciu postępowania, skoro każda ze stron powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu już od jego początkowego etapu. Ustalenia tego organ winien natomiast dokonywać w oparciu o regulację art. 28 k.p.a., co oznacza, że przypisanie określonej osobie statusu strony uwarunkowane jest ustaleniem, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby. Merytoryczna ocena zasadności wniosku inicjującego postępowanie pozostaje zatem bez znaczenia dla określenia kręgu stron postepowania. W odniesieniu do postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w orzecznictwie przyjmuje się, że status strony w takim postepowaniu przysługuje nie tylko wnioskodawcy, lecz również wszystkim podmiotom praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości w chwili rozpatrywania sprawy o jej zwrot, a więc jej aktualnemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 929/10, LEX 953974). W świetle powyższych rozważań uznać należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo w niniejszej sprawie uznał za strony postępowania również aktualnych właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (w tym M. D.) i zasadnie podjął działania zmierzające do zapewnienie również tym stronom udziału w przedmiotowym postępowaniu już od jego początkowego etapu. Nie sposób natomiast zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej, jakoby przyznanie aktualnym właścicielom żądanej do zwrotu nieruchomości statusu strony w przedmiotowym postępowaniu było uzależnione od wcześniejszej oceny wystąpienia w sprawie negatywnych przesłanek zwrotu określonych w art. 229 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Ubocznie wypada natomiast zauważyć, że wypełnienie dyspozycji tego unormowania jedynie dodatkowo potwierdziłoby interes prawny aktualnych właścicieli w przedmiotowej sprawie. Wobec braku wątpliwości co do zasadności uznania M. D. za stronę przedmiotowego postępowania należy uznać, że w związku z ujawnieniem się okoliczności, iż strona ta zmarła już po wszczęciu postępowania, prawidłowe - co do zasady - było podjęcie w tym stanie rzeczy przez organ pierwszej instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia następców prawnych M. D.. Niezależnie od powyższego Sąd, rozpoznając skargę, doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, bowiem zostało skierowane (m.in.) do osoby nieżyjącej. Należy zauważyć, że adresatami tego postanowienia, wskazanymi w jego sentencji, byli skarżący oraz G. W., który uprzednio wraz ze skarżącymi wystąpił z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a także złożył zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. Zaskarżone postanowienie zostało przy tym doręczone radcy prawnemu J. Ś., jako pełnomocnikowi wszystkich wnioskodawców, a więc również G. W.. Tymczasem w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie Sąd – weryfikując, czy skarga została złożona również w imieniu G. W. – powziął od pełnomocnika skarżących wiadomość o śmierci G. W. (pismo z dnia [...] marca 2016 r. – k. 26). Wobec tej informacji Sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego we W. z prośbą o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu G. W., ostatnio zamieszkałego pod adresem: ul. [...], [...]. W odpowiedzi uzyskał żądany dokument (k. 52), z którego wynika, że G. W. zmarł w dniu [...] września 2015 r. Oznacza to, że wskazany wnioskodawca zmarł w toku postępowania zażaleniowego, a więc nie żył w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji (czy też postanowienia – art. 126 k.p.a.), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, Lex nr 83698; z dnia 11 marca 2008 r., sygn.. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429, czy też z dnia 30 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138). Powyższe stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji (postanowienia), ale także, że rozstrzygnięcie takie – z powodu braku możliwości jego fizycznego doręczenia – nie może wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, Lex nr 1260058). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród stron postępowania, do których skierowano zaskarżone postanowienie, znalazła się osoba nieżyjąca, rozstrzygnięcie to uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy organ drugiej instancji wiedział o śmierci wskazanej wyżej strony postępowania oraz, czy jego ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, Lex nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn.. akt I SA/Wa 2406/10, Lex nr 1150790). Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia (w miejsce nieżyjącego G. W. - tak jak w przypadku zmarłego wcześniej M. D. - ustali jego następców prawnych). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.