II SA/Lu 470/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 15 marca 2023r., znak: SKO.41/1009/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 15 marca 2023 r. SK0.41/1009/C/S/2023 po rozpatrzeniu odwołania R. S. reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata M. Ż. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, art 17b ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 poz. 390), dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 16 stycznia 2023 r., Nr OPS.4303.21.0.ŚP.2023 o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem P. S.. Decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 2 listopada 2022 r. Powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji było to, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała w okresie późniejszym niż wskazany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz to, że skarżący posiada prawo do renty rodzinnej, co jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe, jednak z innych przyczyn. Przede wszystkim Kolegium za bezsporne uznało to, że ojciec skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika KRUS z 8 czerwca 2020r. stwierdzającym jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji i z tego powodu wymaga opieki. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie może być skarżącemu przyznane, ponieważ w świetle zgromadzonych dowodów nie można uznać, że skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a jest to konieczny warunek wynikający z art. 17 b u.ś.r. Skarżący złożył wprawdzie takie oświadczenie z 21 listopada 2023r., ale wynika z niego, że choć dwa lata temu wydzierżawił swoje gospodarstwo rolne, to jednak mimo tego pobiera dopłaty bezpośrednie z ARiMR. Kolegium powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podniosło, że pobieranie takich dopłat jest ściśle związane z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przez co rozumie się nie tylko wykonywanie pracy w gospodarstwie, ale również zarządzanie nim, czy czerpanie jakichkolwiek zysków (np. dopłat). Osoby prowadzące gospodarstwo rolne nie mogą być w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do osób wykonujących pracę, dla których warunkiem koniecznym jest całkowita rezygnacja z pracy i brak uzyskiwania z tego tytułu jakichkolwiek środków finansowych. Ponadto, w ocenie Kolegium, przedstawiony zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy albo pracy w gospodarstwie rolnym, lecz wymaga to odpowiedniej organizacji. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżącego mieszka razem z żoną A. (która również jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji) w tym samym domu, co skarżący z dziećmi; oprócz syna (skarżącego) ma jeszcze córkę E. J., która jednak nie może opiekować się rodzicami, bo pracuje zawodowo. Z harmonogramu czynności wykonywanych w ramach opieki nad ojcem wynika, że skarżący: pomaga ojcu w codziennych czynnościach, takich jak toaleta, pomoc w ubieraniu, podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki obojgu rodzicom, sprząta w mieszkaniu, pierze, prasuje, sprząta, robi zakupy, organizuje wizyty lekarskie, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, opala mieszkanie w sezonie i dodatkowo sprawuje opiekę nad niepełnoprawną matką. Faktycznie więc skarżący wykonuje czynności wchodzące w zakres prowadzenia gospodarstwa domowego, które dają się pogodzić z wykonywaniem pracy zarobkowej, natomiast opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi mieć charakter stały lub długotrwały, musi cechować się tak znaczną intensywnością, że uniemożliwia pracę zawodową. Skarżący jako rolnik jest organizatorem własnej pracy, ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Kolegium, w opiece nad ojcem powinna też pomagać jego córka E. J., stosownie do swoich możliwości. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a więc brak przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., dlatego należało odmówić przyznania skarżącemu tego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. S., reprezentowany przez adwokata M. Ż. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., ponieważ organy błędnie przyjęły, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem i że w opiece powinna partycypować także siostra skarżącego. Zdaniem skarżącego, opieka wykluczająca podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie musi być opieką całodobową, wykonywaną nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka "stała" w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana. Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego argument, że rodzeństwo wnioskodawcy powinno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. To wnioskodawca ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzielił się obowiązkiem alimentacyjnym względem ojca z pozostałym rodzeństwem, czy też będzie czynił osobiste starania poprzez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1781/21). Skarżący wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006r., w którym Trybunał stwierdził, że w przypadku kiedy członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od opiekuna rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać wsparcie państwa. W świetle art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), organy administracji publicznej powinny respektować to stanowisko; ponadto naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej stanowi niekonstytucyjną dyskryminację (tak np. wyrok TK z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96), a odmienna wykładnia byłaby ponadto niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Powodem odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ nie uznał bowiem za wiarygodne oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się pracy w gospodarstwie rolnym, stwierdzając, że skarżący pobiera dopłaty ARiMR, mimo wydzierżawienia gospodarstwa. Stanowisko organu jest trafne. Nie budzi wątpliwości, że prowadzenie gospodarstwa rolnego mieści się w pojęciu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, o czym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca umożliwił jednak rolnikom przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli złożą oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym, wprowadzając przepis art. 17b u.ś.r. Przepis ten stanowi, że 1. W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. 2. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Należy podkreślić, że w przepisie tym nie chodzi o wymóg rezygnacji z posiadania gospodarstwa rolnego (pozbycia się go), lecz wyłącznie o zaprzestanie jego prowadzenia, a więc pracy w nim. Faktyczne prowadzenie gospodarstwa rolnego jest również przesłanką przyznania dopłat bezpośrednich. Nie mogą być one bowiem przyznane, jeśli ktoś jest jedynie posiadaczem gospodarstwa (właścicielem), ale faktycznie działalności rolnej nie wykonuje. Wynika to przepisów krajowych i unijnych regulujących zasady przyznawania takich dopłat. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.), dalej jako "ustawa o płatnościach", uchylonej z dniem 14 marca 2023r. (art. 168 ustawy z dnia 8 lutego 2023r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027) - płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (pkt 1), oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 14 tej ustawy – "rolnik" oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 (tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009; Dz. Urz. UE, seria L, nr 347, s. 608, ze zm.), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, która prowadzi działalność rolniczą (...). Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, których użytki rolne obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy i które nie prowadzą na tych obszarach działań minimalnych określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b. Również dopłaty ONW (dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami) były udzielane rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Stanowisko co do tego, że warunkiem otrzymania dopłat bezpośrednich i dopłat ONW jest faktyczne wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym, a nie tylko posiadanie takiego gospodarstwa jest nadal aktualne. W motywie 19. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013; Dz. Urz. UE, seria L, nr 435, s. 1, ze zm.) wskazano, że "w celu dalszej poprawy realizacji celów WPR wsparcie dochodu należy ukierunkować na rolników aktywnych zawodowo. Aby zapewnić wspólne podejście na poziomie unijnym, należy ustanowić ramową definicję terminu "rolnik aktywny zawodowo" zawierającą najważniejsze elementy. W swoich planach strategicznych WPR państwa członkowskie powinny na podstawie obiektywnych warunków określić, których rolników uznaje się za rolników aktywnych zawodowo". Okoliczność pobierania dopłat może zatem okazać się istotna dla oceny wiarygodności oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym przez wnioskodawcę, gdyż zarówno prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i do dopłat uzależnione jest od faktycznej pracy w gospodarstwie rolnym. Skoro więc wnioskodawca pobiera dopłaty, to istnieje uzasadnione przekonanie, że faktycznie pracuje w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego nie polega więc tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, ale wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2023r., sygn. akt VIII SA/Wa 457/23; wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2023r., sygn. II SA/Ke 260/23). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, by zaniechał pobierania dopłat oraz by wystąpił o wykreślenie go z ewidencji producentów rolnych pobierających dopłaty. Pozwala to na stwierdzenie, że Kolegium zasadnie uznało, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, a zatem nie zachodzi podstawowa przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - w tej sytuacji nie można też mówić o związku przyczynowo – skutkowym pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew zarzutom skargi (a organ wprost to wskazał), nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że skarżący ma siostrę, która też powinna zapewnić opiekę rodzicom, w tym choremu ojcu. Odnosząc się – mimo to - do tego zarzutu należy wyjaśnić, że Sądowi znane jest wskazane w skardze stanowisko, że w razie istnienia kilku osób zobowiązanych do alimentacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), każda z nich może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeśli zrezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to niezależnie od zaangażowania się w opiekę przez pozostałe osoby. Zdaniem jednak Sądu w rozpatrywanej sprawie, okoliczność, że osoba niepełnosprawna posiada kilkoro krewnych zobowiązanych do alimentacji, nie może być uznana za obojętną przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich. Jak słusznie wskazało Kolegium, jeśli obowiązek alimentacyjny wobec rodziców ciąży w równym stopniu na dzieciach, to wszystkie dzieci powinny ten obowiązek realizować, stosownie do swoich możliwości. Świadczenie może być przyznane jednemu z krewnych wówczas, gdy zostanie wykazane, że pozostali krewni nie są w stanie uczestniczyć w opiece nad niepełnosprawnym w jakikolwiek sposób. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie natomiast nie wykazano. Prawidłowo również stwierdziło Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie mogło być natomiast kryterium wieku, w jakim powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. była wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem. Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. W związku z tym, że główną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było to, że nie zrezygnował on skutecznie z prowadzenia gospodarstwa rolnego, obojętna była dla rozstrzygnięcia kwestia ewentualnego zbiegu świadczeń (z rentą rodzinną, na co wskazywał organ I instancji). Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.259) oddalił skargę.