II SA/Lu 484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S., R. K. i W. N. na uchwałę Rady Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 20 marca 2015 r. Nr VII/30/15 w przedmiocie wyrażenia zgody na objęcie Specjalną Strefą Ekonomiczną EURO-PARK MIELEC gruntów położonych na terenie miasta Międzyrzec Podlaski p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wyraziła zgodę na objęcie Specjalną Stefą Ekonomiczną E. - P. M. gruntów położonych na terenie miasta M. P., zlokalizowanych na terenie miasta w obrębie 4, przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 9,0382 ha. W § 2 uchwały wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2002 r. przeznaczona pod; zakłady przemysłowe (w tym energetyczne i ciepłownicze); zakłady eksploatacji powierzchniowej; bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych; urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach miejskich); inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 282). W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na włączenie powyższych gruntów do Specjalnej Stefy Ekonomicznej E. - P. M. wystąpił zarząd W. S.A. z siedzibą w W., który planuje realizację znaczącej inwestycji mającej na celu budowę nowoczesnej ubojni drobiu i zamierza zainwestować ok. 150 milionów złotych w ubojnię w M. P. oraz stworzyć miejsca pracy dla około 500 osób. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. M. S., W. N. i R. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyżej opisaną uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 5a ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez podjęcie uchwały bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek rzeczowych konsultacji z mieszkańcami miasta M. P. w zakresie włączenia do obszaru Specjalnej Stefy Ekonomicznej E. - P. M. gruntów zlokalizowanych na terenie miasta M. P., w obrębie 4 przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 88, 108, [...] i [...] o łącznej powierzchni 9,0382 ha. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie zrozumiałe jest stanowisko Rady zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie rozstrzyga o konkretnej inwestycji. Podkreślili, że w sprawie nastąpił niczym nieuzasadniony pośpiech w podjęciu uchwały i w tym zakresie organ dopuścił się naruszenia art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących włączenie gruntów do specjalnej strefy ekonomicznej jest niewątpliwie bardzo istotną sprawą dla gminy wymagającą przeprowadzenia szerokich konsultacji społecznych, których celem będzie przedstawienie wszystkim mieszkańcom lokalnej społeczności wszystkich potencjalnych argumentów za takim włączeniem, wszystkich skutków, następstw takiego włączenia, w tym korzyści i zagrożeń. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na pośpiech nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami. W ocenie skarżących wątpliwości wzbudza także zgodność zaskarżonej uchwały z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kwestia bezpieczeństwa mieszkańców i uczniów miejscowych szkół oraz przedszkoli. W okolicy nie urządzono chodników dla pieszych, a planowana inwestycja wiązać się będzie ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodów ciężarowych w obrębie ul. [...]. Skarżący podnieśli, że Rada Miasta nie przeprowadziła postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazali, że uchwała będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności nieruchomości przysługującej skarżącym na podstawie art. 140 kc ponieważ są właścicielami nieruchomości położonych w strefie bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarżący nie mają interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ponieważ treść uchwały nie narusza w żadnym stopniu interesu prawnego skarżących. Uchwała stwarza jedynie możliwość wniesienia przez ministra właściwego do spraw gospodarki wniosku do Rady Ministrów o zwiększenie obszaru specjalnej strefy ekonomicznej. Co do naruszenia przepisu art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta wskazała, że ustawa nie narzuca organom uchwałodawczym gmin kryteriów oceny co jest sprawą ważną dla gminy, a co nią nie jest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa). W przypadku skargi na uchwałę lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podstawa zaskarżenia określona w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa jest merytorycznie powiązana z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku skargi na uchwałę Rady Gminy M. P. kognicją sądu objęte są dwie kwestie, tj. po pierwsze naruszenie interesu prawnego skarżących wskutek wydania uchwały z naruszeniem prawa, jako że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964), po drugie zgodność samej zaskarżonej uchwały z prawem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący dopełnili wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r.) oraz, że wezwanie to było bezskuteczne wobec podjęcia przez Radę Gminy M. P. uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zbadaniu podlegała więc legitymacja skarżących do zaskarżenia uchwały Rada Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wyrażającej zgodę na objęcie Specjalną Stefą Ekonomiczną E. - P. M. gruntów położonych na terenie miasta M. P., zlokalizowanych na terenie miasta w obrębie 4, przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...][...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 9,0382 ha. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. W kontekście powyższego na skarżących spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżących. Muszą on wykazać, że istnieje związek pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący muszą zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - strona skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie wyrażenia zgody na objęcie Specjalną Stefą Ekonomiczną E. - P. M. gruntów położonych na terenie miasta M. P.. Argumentacja zawarta w skardze jest wewnętrznie sprzeczna bowiem z jednej strony skarżący zarzucają, że zaskarżona uchwała nie rozstrzygała o konkretnej inwestycji, z drugiej zaś wskazują, że Rada Miasta nie przeprowadziła postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie zgoda na realizację jakiejkolwiek inwestycji, czyli jak słusznie zauważyli skarżący nie rozstrzyga o konkretnej inwestycji. Przesłanką skargi winno być naruszenie indywidualnego interesu skarżących, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej, tak jak przedstawiają to skarżący czyli kwestia bezpieczeństwa mieszkańców i uczniów miejscowych szkół oraz przedszkoli ponieważ nie urządzono chodników dla pieszych, a planowana inwestycja wiązać się będzie ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodów ciężarowych w obrębie ul. [...]. Podsumowując podkreślić należy, że postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ [...] oddalone zostało zażalenie skarżących na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu postanowienia naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, ustanawia strefę w drodze rozporządzenia. W rozporządzeniu tym określa się: 1) nazwę, teren i granice strefy, 2) zarządzającego strefą, zwanego dalej "zarządzającym", 3) okres, na jaki ustanawia się strefę - biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą. W treści art. 4 ust. 2 ww. ustawy podano, że Minister właściwy do spraw gospodarki przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii zarządu województwa oraz zgody rady gminy właściwej ze względu na położenie strefy. Minister właściwy do spraw gospodarki dołącza do wniosku, o którym mowa w ust. 1, analizę przewidywanych skutków społecznych i ekonomicznych ustanowienia strefy (art. 4 ust. 3 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że specjalna strefa ekonomiczna jest ustanawiana przez Radę Ministrów m.in. po uzyskaniu zgody rady gminy właściwej na położenie strefy. Uchwała w zakresie wyrażenia zgody na objęcie strefą ekonomiczną gruntów stanowi zatem jeden z etapów poprzedzających ustanowienie strefy ekonomicznej, nie wywołuje wobec tego żadnym bezpośrednich skutków. Rada Ministrów nie jest zobowiązana bowiem do ustanowienia specjalnej strefy terenu jedynie na podstawie uchwały o wyrażeniu na nią zgody. Mając więc na uwadze - iż uchwała o wyrażeniu zgody na objęcie specjalną strefą ekonomiczną nie kształtuje żadnych praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w szczególności nie wpływa na ich sytuację prawną - nie można uznać, że nadaje się do wykonania. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 1 pkt 5a ppsa, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a ppsa odrzucił skargę