II SA/Lu 486/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz.1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), dalej jako "Pr. bud." - po rozpatrzeniu odwołania D. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...],2017 wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na usytuowaniu pawilonu - obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, bez konstrukcji stalowej i przewidzianego do przeniesienia w ciągu 180 dni, na działce oznaczonej nr geod. [...], ark. nr [...], obręb nr [...] T. L., położonej przy ul. [...] w T. L.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem Urzędu Celno - Skarbowego w B. P., organ I instancji dokonał w dniu [...] października 2017 r. kontroli działki nr [...] w T. L., będącej w użytkowaniu wieczystym spółki jawnej "[...] T. i J. B. i stwierdził, że na tej działce znajduje się należący do firmy "[...] D. G. obiekt tymczasowy (kontener) o wymiarach zewnętrznych 4,25 x 2,65 m, usytuowany w odległości 0,50 m od zachodniej ściany budynku handlowego i w odległości 0,80 m od drogi wewnętrznej. Obiekt przeznaczony jest do gry na automatach, niezwiązany trwale z gruntem. Następnie w dniu [...] października 2017 r. D. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] 1 dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tego pawilonu, określając okres funkcjonowania obiektu przez 180 dni od dnia [...] listopada 2017 r. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 pr. bud. z uwagi na to, że objęty zgłoszeniem obiekt już istnieje w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. W odwołaniu od tej decyzji D. G., reprezentowany profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez użycie instrumentów prawnych nieadekwatnych do okoliczności sprawy, niezgodnie z zasadą budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej, a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., podnosząc, że ze względu na krótki termin pomiędzy oględzinami obiektu a wydaniem decyzji, nie miał jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Organ II instancji nie uwzględnił tych zarzutów i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. G. domagał się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając - podobnie, jak w odwołaniu - ich wydanie z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przesadzonych, nieadekwatnych do okoliczności sprawy i nie realizujących zasady budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej czynności postępowania i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do zapewnienia czynnego udziału i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Podniósł, że zasada zaufania zakłada maksymalną humanizację stosunku jednostka - władza publiczna, która ma stanowić przeciwieństwo biurokracji i dążyć do wypracowania wzajemnego zaufania obywatela do władzy i władzy do obywatela. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, uwzględniać, że zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa. Zasada ta wyznacza standardy funkcjonowania organów administracji publicznej, które powinny działać w taki sposób, aby podstawy ich działania były zrozumiałe dla obywateli, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych, czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli. Uzasadniając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że między oględzinami obiektu a wydaniem decyzji upłynęło jedynie 4 dni i skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Poza tym skarżący nie został poinformowany przez organ o prawach wynikających z tego przepisu. Skarżący dodał ponadto, że konstrukcja kontenera posiada odpowiedni atest higieniczny (HK/B/0526/02/2012), wydany przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny, określający go jako zawierający "płyty warstwowe z dwiema okładzinami z blachy stalowej i rdzeniem ze styropianu" i fizycznie przez swój charakter nie jest trwale związany z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Sprawa dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, tj. pawilonu, nietrwale związanego z gruntem (co jest niekwestionowane), znajdującego się na działce oznaczonej nr geod. [...] w T. L.. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. realizacja tego obiektu wymagała zgłoszenia. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 Pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które przewidują dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego m.in. zamiaru tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 Pr. bud., zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei w świetle art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. - organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zasadnie uznały organy, że w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja określona w powyższym przepisie. Sporny pawilon jest bowiem tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem, który w dacie dokonywania zgłoszenia przez skarżącego tj. w dniu [...] października 2017 r. był już zrealizowany w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. W świetle przytoczonego art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. organ zobowiązany był więc wnieść sprzeciw. Dodać przy tym należy, że użycie w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, komentarz do art. 30, LexOmega WKP 2018) Skarżący zarzuciła natomiast, że przy wydawaniu sprzeciwu został całkowicie pominięty jako strona, gdyż nie został powiadomiony o prawach wynikających z art. 10 k.p.a. Okoliczność tę bezspornie potwierdzają akta sprawy. Donosząc się do tych zarzutów stwierdzić jednak należy, że istota sporu dotyczy tego, czy organ w ogóle miał obowiązek dokonywać takiego powiadomienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest bowiem jednoznaczne stanowisko, czy zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc czy stosuje się przy jego rozpatrywaniu przepisy k.p.a., czy nie. Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA II OSK 401/10). W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, iż zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011r., II OSK 1685/11). Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było bowiem doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 21-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SAB/Bk 7/11). W sprawie zgłoszenia zamierzenia budowlanego nie toczy się więc postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a. Badanie tego zgłoszenia odbywa się w oparciu o nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wewnątrz administracyjne procedury. Jeżeli jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ust. 6 Pr. bud. zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. W związku z powyższym, do dnia wydania decyzji wnoszącej sprzeciw, organ architektoniczno – budowlany nie ma obowiązku stosowania przepisów k.p.a., w tym również dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w postepowaniu. Taki obowiązek powstaje dopiero z chwilą wydania takiej decyzji. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Starostę [...] art. 8 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego zarówno o kontroli działki nr geod. [...] w T. L., jak i o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania oświadczeń i wniosków dowodowych. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że skarżący po doręczeniu mu decyzji organu I instancji, na etapie postępowania odwoławczego, w którym miał już prawo –jako strona postępowania - zapoznać się z aktami sprawy, nie kwestionował dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i nie zgłaszał nowych dowodów. W związku z tym nie podstaw do przyjęcia, że brak jego udziału w czynnościach organu architektoniczno-budowlanego, poprzedzających wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie i zapobiec wniesieniu przez organ sprzeciwu. Dodać należy, że w odniesieniu do postępowań toczących się w trybie k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że o naruszeniu zasady czynnego udziału stron, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a więc że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., I OSK 779/18). W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że organ zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu tymczasowego, gdyż obiekt ten już w dacie zgłoszenia istniał w miejscu wskazanym w zgłoszenia (art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud.). Decyzja o sprzeciwie została wydana na podstawie niekwestionowanych ustaleń faktycznych, a od wydania decyzji o sprzeciwie, a wiec od chwili wszczęcia postepowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a., skarżący jako strona postępowania administracyjnego miał prawidłowo zapewnione prawo czynnego udziału i z prawa tego skorzystał wnosząc odwołanie. Zarzuty skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie, a więc skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302).