II SA/Lu 491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. na wniosek A. Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną, zjazdem i ogrodzeniem na działkach nr [..] i nr [...] położonych przy ul. G. [...] w L. Organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana jako "u.p.z.p. Działki objęte wnioskiem usytuowane są na terenie, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze i nie leśne. Obszar ten nie został objęty także zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ poza tym wskazał, że przedmiotowe działki w nieobowiązującej już Uchwale nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lubelskiego zespołu Miejskiego ze zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 21 października 1993r. – przeznaczone były pod park leśny. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 13 kwietnia 2000r.) teren inwestycji został zaliczony do terenów niezurbanizowanych – lasy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. Z. reprezentowany przez adw. R. C. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że działki nr [...] i [...] stanowiące teren planowanej inwestycji wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zdaniem odwołującego w sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy przede wszystkim na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja stanowi bowiem kontynuację już istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ naruszył także – zdaniem odwołującego – art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 6 K.p.a. poprzez powołanie się na nieistniejący akt prawa miejscowego i wywodzenie z niego skutków prawnych. Ponadto wskazał, że organ naruszył: art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczne i załatwienia sprawy, a także poprzez nierozważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji organu I instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja poza warunkiem zawartym art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., spełnia pozostałe warunki zawarte w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Jednak – jak zauważyło Kolegium - aby można było ustalić warunki zabudowy warunki te jak stanowi ten przepis muszą być spełnione łącznie. W niniejszej sprawie nie dokonano zmiany leśnego przeznaczenia działek nr [...] i nr [...], na których ma być zrealizowana planowana inwestycja w postaci budowy budynku letniskowego. Zdaniem organu niespełnienie tego warunku powoduje, iż nie można wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu. Jak wynika z tej analizy planowana inwestycja ma być zlokalizowana na działkach nr [...] i nr [...] położonych przy ul. G. [...] w L. Z załączonych do akt sprawy wypisach z rejestru gruntów i budynków według stanu na 29 kwietnia 2011r. dla działki nr [...] i według stanu na 20 marca 2011r. dla działki nr [...], oznaczając rodzaj użytku dla tych działek określono go jako las. Niezasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez powołanie się organu I instancji na jak to określiła strona skarżąca "nieistniejący akt prawa miejscowego". Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, jeżeli dla terenu inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to obowiązkiem organu, który rozpatruje wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jest sprawdzenie zapisów planu, który utracił moc dla terenu inwestycji, czy nie miały one wpływu na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto organ odwoławczy nie znalazł podstaw do twierdzenia, iż naruszone zostały art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie działał na podstawie przepisów prawa, zebrał i rozpatrzył wystarczająco materiał dowodowy i wyjaśnił na tyle stan sprawy, że pozwalało to na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012r. pełnomocnik A. Z. podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie A. Z. wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego z infrastrukturą techniczną, zjazdem i ogrodzeniem działki. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie. Oznacza to, że jeżeli planowana inwestycja nie spełnia choćby jednego uwarunkowania przewidzianego przez ustawodawcę, nie będzie możliwe uzyskanie decyzji uwzględniającej żądanie inwestora. W przedmiotowej sprawie organy przyjęły w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, że działki: nr [...] (wypis z dnia 20 marca 2012r. wydany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L.) oraz nr [...] (wypis z dnia 29 kwietnia 2011r. wydany przez Inspektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L.) stanowią las – LSIV. Okoliczności te nigdy nie były przez stronę skarżącą kwestionowane. Ustalenie przeznaczenia terenu na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) należy uznać za prawidłowe. Jak bowiem stanowi art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Trzeba wskazać, że zabudowa nieruchomości leśnej domkiem letniskowym przeznaczonym do sezonowego wypoczynku stanowi bowiem zmianę przeznaczenia nieruchomości z nieruchomości leśnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę rekreacyjną i wymaga ona zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Gd 15/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kwestię zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, niż wymienione reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwych organów dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Uzyskanie zaś zgody m. in. marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów leśnych, które nie stanowią własności Skarbu Państwa. Innymi słowy ustawa zapewnia kontrolę wykorzystywania lasów niepaństwowych przez ich właścicieli, aby korzystając ze swoich uprawnień nie czynili tego w sprzeczności z zasadami racjonalnej polityki zasobami środowiska jakimi są grunty leśne. Bez zgody właściwego marszałka województwa nie mogą oni przeznaczać swoich gruntów na cele nieleśne, mało tego - ewentualna zmiana na takowe cele może nastąpić wyłącznie w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt II OPS 1/10, nr lex 612577). Decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne sama w sobie nie wywołuje bowiem skutków prawnych, a stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt II OSK 478/10, nr lex 1080312). Jeśliby zatem teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków stanowił grunt leśny, wówczas już tylko ta okoliczność powoduje, że nie będzie możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, chyba że zaistnieje sytuacja, o której mowa w dalszej części pkt 4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W niniejszej sprawie jak ustalił organ, takiej zgody teren objęty wnioskiem, stanowiący działki nr [...] i nr [...], nie uzyskał. Co do zasady – wobec powyższego - należy przyjąć, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zakwalifikowanie gruntu jako leśnego wyklucza możliwości inwestycyjne związane z przeznaczeniem nieleśnym. W konsekwencji skoro działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi las i nie uzyskano zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne przy tworzeniu planów miejscowych uchwalanych, należało - jak zasadnie uczyniły to organy administracji - przyjąć, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zarzuty podniesione w skardze i odwołaniu, że wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, inwestycja spełnia wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec tego należy w stosunku do niej uzgodnić warunki zabudowy - nie mogły zostać uwzględnione. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1542/09, nr lex 746623). Z ustaleń powyższych bezspornie jednak wynika, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stąd też zasadnie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego. Dodać także należy – co nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy - że ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawą rozstrzygnięć organu w tym zakresie nie może być również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ponieważ studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II SA/Lu 282/10 oraz w Warszawie z dnia 23 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów zaskarżona decyzja prawa nie narusza, wobec czego skargę w niniejszej sprawie należało - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270) - oddalić.