II SA/Lu 501/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta – z dnia [...] r., nr [...]. We wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. J. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babką S. S. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] - odmówił przyznania J. S. wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia podano, że według art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, natomiast art. 129 § 1 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Z kolei zgodnie z art. 17 ust.1a ustawy z o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny przysługuje świadczenie alimentacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1. Organ I instancji ustalił, że S. S. jest wdową oraz że posiada córkę – M. H. Córka ta złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oświadczenie o stanie zdrowia wraz z zaświadczeniem lekarskim, z którego wynika, że nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją matką, jednak – jak podkreślił organ – z uzyskanego przez nią w toku postępowania orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (utrzymanego w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.) wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. Organ uznał zatem, że M. H. nie jest zwolniona z obowiązku alimentacyjnego wobec S. S., co oznacza, że obowiązek ten nie ciąży na jej synu J. S. i brak jest podstaw do przyznania mu żądanego świadczenia. Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że organ I instancji niewłaściwie ocenił stan faktyczny niniejszej sprawy, bowiem nie wziął pod uwagę, iż to on w rzeczywistości sprawuje opiekę nad babką, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...] ustanawiające go opiekunem prawnym S. S. Odwołujący podniósł ponadto, że organ I instancji niedostatecznie wykazał, że osoba, na której wobec S. S. ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, tj. jej córka M. H., może w sprawować opiekę nad matką. W ocenie J. S. takiego założenia nie potwierdza samoistnie okoliczność, iż M. H. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Także organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek alimentacyjny wobec S. S. ciążyłby na jej wnuku J. S. dopiero wówczas, gdyby nie było osób zobowiązanych w bliższej kolejności, lub gdyby osoby te nie były w stanie czynić zadość swemu obowiązkowi. Tymczasem osobą na której obowiązek alimentacyjny wobec S. S. ciąży w pierwszej kolejności jest jej córka M. H. i w ocenie Kolegium jest ona w stanie sprawować opiekę nad matką. Taką możliwość wykluczałoby bowiem jedynie posiadanie przez M. H. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast z akt sprawy wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za zasadną orzeczoną przez organ I instancji odmowę przyznania J. S. żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. J. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia oraz przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babką S. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że organy błędnie uznały, iż nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec jego babki. Podkreślił, że to on sprawuje opiekę nad S. S. i w tym celu zrezygnował z pracy zawodowej. Organy bezpodstawnie natomiast przyjęły, że opiekę nad ww. jest w stanie wykonywać jej córka M. H. W tym zakresie – zdaniem skarżącego – organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, bezzasadnie zanegowały jego oświadczenia oraz pominęły fakt, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] skarżący został ustanowiony opiekunem prawnym swojej babki. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem, iż możliwość sprawowania opieki nad S. S. przez jej córkę nie zachodziłaby jedynie w razie posiadania przez M. H. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdził bowiem, że posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności innym niż znaczny nie stwarza każdorazowo sytuacji umożliwiającej sprawowanie opieki nad innym członkiem rodziny. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych J. S. podniósł ponadto, że negatywna przesłanka opisana w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być rozumiana w sposób zawężający. Tak interpretowany przepis oznaczałby bowiem swoistą sankcję dla osób wymagających opieki, a mających kilku członków rodziny, z których zobowiązani w pierwszej kolejności nie sprawują nad nimi opieki. Zatem gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby, gdyby innych członków rodziny nie było. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku opieką nad niepełnosprawną babką S. S.. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że S. S., w związku z opieką nad którą skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem na konieczność zapewnienia jej stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. – k. 5 akt. adm.). Bezspornym jest również, że S. S. jest wdową i ma córkę – M. H. Skarżący J. S. jest wnukiem S. S., a zatem osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji w dalszym stopniu niż M. H. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji rozpoznających wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy M. H. jest w stanie sprawować opiekę nad matką. W ocenie Sądu organy obu instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie rzetelnych i prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie. Uchybienie to wynikało jednak przede wszystkim z nieprawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. Należy bowiem zauważyć, że organy uzależniły możliwość uznania, że M. H. nie jest w stanie sprawować opieki nad własną matką od legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest natomiast nie do zaakceptowania i nie znajduje oparcia w treści powyższego unormowania. Podkreślić należy, że przepisy u.ś.r. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności organy administracji zobowiązane są zatem dokonywać każdorazowo, w realiach konkretnej sprawy, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 657/10, Lex nr 753921 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 854/11, Lex nr 1104271). W związku z powyższym należy stwierdzić, że zły stan zdrowia osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do sprawowania opieki na chorym członkiem rodziny jak najbardziej może świadczyć o tym, że osoba ta nie jest w stanie tej opieki wykonywać, przy czym bezpodstawne jest założenie, że osoba ta musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta może bowiem wynikać również z innego rodzaju zaświadczeń lekarskich bądź dokumentacji medycznej. Należy jednocześnie podkreślić, że to organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Odmawiając zaś przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w dalszym stopniu, winny w sposób jednoznaczny wykazać istnienie możliwości sprawowania opieki przez osobę z pierwszej grupy pokrewieństwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 937/10, Lex nr 754716). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy administracji - błędnie zakładając, że już sam fakt nieposiadania przez M. H. orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym świadczy o tym, że jest ona w stanie sprawować opiekę nad matką – nie dokonały rzetelnej oceny tej okoliczności. Nie ustosunkowały się ponadto do oświadczeń skarżącego dotyczących stanu zdrowia jego matki, jak również do znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności M. H. w stopniu umiarkowanym (k. 32 akt adm.) oraz zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że jest ona przewlekle chora i nie może opiekować się matką (k. 21 akt. adm.). W świetle powyższego uznanie przez organy obu instancji braku podstaw do przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać za przedwczesne. Wadliwość przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczy również kwestii rezygnacji lub niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babką. Podkreślić należy, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. owa rezygnacja przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikająca z konieczności opiekowania się niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi niezbędny wymóg, by możliwe było przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że J. S. jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni 3,28 ha fizycznych (2,82 ha przeliczeniowych), ubezpieczonym w KRUS. Rozpatrując wniosek skarżącego organ I instancji winien zatem poczynić ustalenia również w powyższym zakresie i ocenić, czy została spełniona przesłanka rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślić należy, że zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w myśl których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły prawidłowo wszystkich okoliczności i nie ustaliły należycie stanu faktycznego, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może więc orzekać co do istoty sprawy, a więc wydać orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniłoby zaskarżony akt, choćby ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń istniały warunki do takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Z tego powodu nie jest możliwe uwzględnienie zawartego w skardze wniosku i przyznanie skarżącemu przez Sąd żądanego świadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji uwzględni wszystkie powyższe uwagi. W szczególności oceni kwestię rezygnacji przez skarżącego z zatrudniania w celu sprawowania opieki nad babką, zaś jeśli uzna, że wymóg ten został spełniony, ustali w sposób niebudzący wątpliwości, czy córka S. S. – M. H. jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że sam fakt nielegitymowania się przez M. H. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie oznacza, że jest ona w stanie sprawować przedmiotową opiekę oraz że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest niezgodne z prawem.