II SA/Lu 511/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. P. 740 (siedemset czterdzieści) złotych kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] kolejny raz rozpatrując sprawę dotyczącą sprawdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego należącego do H. i M. P. oraz A. S., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odmówił wydania wskazanym właścicielom budynku nakazu wybudowania ściany nośnej o grubości zgodnej z dokumentacją techniczną. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Wydziału Urzędu Powiatowego w [...] w dniu [...] marca 1974 r., Nr [...], której załącznik stanowi dokumentacja techniczna obiektu. W toku czynności ustalono, iż ściana w garażu ma 25 cm grubości i wykonana jest z cegły pełnej, natomiast na pozostałych kondygnacjach grubość ścian jest jednakowa i wynosi 26 zm. Jednocześnie stwierdzono, że na ścianach tych oparte są płyty stropowe, co również świadczy, że ściana ta nie może mieć 12 cm grubości. Za niezasadne tym samym organ uznał twierdzenia W. W. - właściciela budynku sąsiedniego, że budynek stanowiący własność M. i H. P. oraz A. S. został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. bez zachowania należytej grubości ściany nośnej przylegającej do ściany budynku wnioskodawcy. W tych okolicznościach oraz przy uwzględnieniu, że obiekt został wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę oraz, że inwestor uzyskał decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sprawie nie wystąpił bowiem żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Konkludując organ uznał, iż przywołane okoliczności oraz zgromadzony materiał dowodowy świadczą, że roboty budowlane przy spornym budynku wykonano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, ze wyjątkiem nieistotnych odstępstw, która to kwestia została rozstrzygnięta w pozwoleniu na użytkowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i W. W. zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a. wskazali, iż organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym decyzje organu odwoławczego uchylające jego wcześniejsze rozstrzygnięcia. W decyzjach tych - zdaniem odwołujących - organ odwoławczy wskazał jakie czynności należy podjąć celem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań jego decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. W szczególności nie przeprowadził postępowania odpowiadającego zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego i nie dokonał ustaleń faktycznych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, szczególnie co do sposobu budowy spornej ściany. Jak wskazał organ odwoławczego inwestorzy dokonali odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego mogących mieć wpływ na stan budynku nr 30, co zostało potwierdzone w dzienniku budowy budynku nr 32 w zapisie z dnia 28 sierpnia 1979 r. (po odebraniu fundamentów tego budynku), iż został on zrealizowany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Nadto wskazał, że w związku z pęknięciem ściany garażu w budynku nr 30, po zimie 1977/78, dokonano w tym budynku podbicia fundamentów w miejscu pękniętej ściany na szerokości ławy i długości 3,0 m. W czerwcu 1979r. dokonano oceny stanu ław fundamentowych budynku nr 32 z uwagi na prawdopodobieństwo przemarznięcia gruntu i stwierdzono, że wykonany beton należy traktować jako podkładowy. Ponadto w dzienniku budowy budynku nr 32 rzeczoznawca budowlany inż. T. stwierdził, że ława przy istniejącym bliźniaku jest oddylatowania od ławy sąsiedniej i będzie obciążona mimośrodem od ławy sąsiedniej. W celu zmniejszenia mimośrodu przy bliźniaku istniejącym określono sposób wykonania dodatkowego wieńca na fundamencie oraz ściany fundamentowej i częściowo powyżej ściany piwnic w budynku nr 32, opisano również szczegółowo sposób wykonania szczeliny dylatacyjnej. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji badając sprawę w aspekcie art. 51 Prawa budowlane, miał obowiązek zgromadzić pełną dokumentację techniczną budynku, obejmującą dokonane zmiany. Tymczasem organ oparł się na nie zatwierdzonej przez właściwy organ dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestorów H. i M. P. wskazując, że poprawki na projekcie zostały naniesione kolorem zielonym i ostemplowane pieczęcią Urzędu Miejskiego w [...], natomiast poprawki naniesione na przekrojach pionowych przedłożonych przez małżonków P. i A. S. dotyczące sposobu wykonania fundamentu i ściany przy dylatacji budynków naniesione zostały kolorem czerwonym i nie zostały zatwierdzone przez właściwy urząd. Brak zatem oryginalnej i kompletnej dokumentacji technicznej, stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę, nie dawał organowi podstaw do wydania decyzji o odmowie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 125/08, Sąd ten wskazał, iż organ ma obowiązek ustalić nie tylko grubość ściany budynku nr 32, ale również stan ściany w budynku nr 30 w związku z zarzutem jej pęknięcia spowodowanym odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Organ pierwszej instancji powyższego nie wykonał czym dodatkowo naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyżej wymienionej decyzji H. P. - dalej jako skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podniosła, iż w jej ocenie organ ten mógł samodzielnie przeprowadzić ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć sprawę, bez potrzeby zwracania jej organowi pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego jej zdaniem organ pierwszej instancji wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalił grubość ściany jej budynku nr 32. Wskazała, że mury piwnic parteru i piętra odpowiadają warunkom technicznym oraz zaznaczyła, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie ściana jej budynku, a nie budynku sąsiedniego nr 30, więc nakazanie organowi zbadanie stanu tej ściany było nieuzasadnione, tym bardziej, że może być to przedmiotem odrębnego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 579/09 skargi tej nie uwzględnił uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazując, że M. i H. P. oraz A. S. dokonali budowy budynku nr 32 w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, podzielił stanowisko organów, że tego typu sytuacja odpowiada normie zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 i w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że w aktach sprawy brakuje podstawowej dokumentacji technicznej, a zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał wydanego na podstawie powyżej przywołanych przepisów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zasadnym zatem było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna - w zakresie przedstawionych w niej zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania - jest zasadna. W szczególności Sąd ten uznał, iż sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę obowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa oraz przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, jak tego wymaga art. 134 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd obowiązku tego nie wypełnił. Uszło bowiem uwadze Sądu, a wcześniej organom rozstrzygającym w sprawie, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 22 marca 1974 r. z odstępstwami wskazanymi w inwentaryzacji powykonawczej budynku, na podstawie której inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. Okoliczność ta wynika wprost z treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r. i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter fundamentalny. Przesądza ona bowiem o trybie w jakim może być prowadzone postępowanie w sytuacji stwierdzenia, iż budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na użytkowanie obiektu art. 51 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do wydawania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 66 Prawa budowlanego, który reguluje tego typu sytuacje, a który nie może być stosowany zamiennie z art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten może być bowiem stosowany zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1. Uzyskanie zatem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Z tych względów w ocenie NSA skoro w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nadal wiąże ona zarówno organy administracyjne, jak i Sąd rozpoznający skargi na kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu z uwagi na fakt, iż sprawa jest rozpatrywana po raz drugi należy wskazać, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając to na względzie, skoro stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie powtórnej kontroli związany jest oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10 i wypływającymi z niej lub wskazanymi wprost w tej ocenie wskazaniami co do dalszego postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tych przepisów organ nadzoru budowlanego nakłada na określony podmiot obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zakres stosowania tego przepis został określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, którego pkt 4 wskazuje, iż ma on zastosowanie także do przypadku robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tak więc, wykonanie obiektu budowlanego w sposób inny niż wynikało to z udzielonego pozwolenia na budowę, kwalifikuje się co do zasady pod przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego a w konsekwencji do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 20 maja 2011 r. uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a tym samym nakładania na stronę określonych obowiązków, choćby wymóg ich nałożenia był zasadny. W takiej sytuacji przy jednoczesnym stwierdzeniu, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organy nadzoru budowlanego obowiązane są do stosowania art. 66 Prawa budowlanego. Ten bowiem przepis reguluje tego typu kwestie. Podnieść również należy, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie w stosunku do robót budowlanych wykonanych samowolnie. Udzielenie natomiast inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego oznacza, że obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, a więc nie w warunkach samowoli. Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym dopóty ocena taka jest wiążąca. Jej podważenie możliwe byłoby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy bowiem przyjąć i zaakceptować, iż organ wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie (udzielenie pozwolenia na użytkowanie) dokonał już oceny wykonanych przez inwestora prac w kontekście ich zgodności z zatwierdzona dokumentacją techniczną. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, podważa natomiast jego stanowisko, a tym samym stanowi naruszanie zasady pewności prawa, trwałości decyzji ostatecznych oraz zaufania obywateli do organów państwa kształtujących domniemania zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych. Innymi słowy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przyznaje inwestorowi prawo do swobodnego użytkowania i korzystania z obiektu, które to prawo nie może być naruszane na skutek odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy dokonanej przez inny organ administracji publicznej. Organy obowiązane są do poszanowania zasady nienaruszalności przyznanych praw, których pozbawienie może odbyć się wyłącznie w ustalonych przez ustawodawcę trybach umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych. Wyłączenie dopuszczalności (w takich okolicznościach) działania organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie wyklucza jednakże możliwości działania tego organy w zakresie oceny zgodności obiektu budowlanego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w szczególności technicznymi. Wówczas bowiem organ nie tylko jest uprawniony lecz wręcz zobowiązany do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, w szczególności art. 66 Prawa budowlanego. Mianowicie zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ten sam sposób organ nadzoru budowlanego może postąpić również w sytuacji gdy stwierdzi, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (ust. 1 pkt 3). Wydając zaskarżona decyzję organ administracji nie poczynił ustaleń w zakresie przesłanek określonych w art. 66 Prawa budowlanego. Tym samym nie wyjaśniono i nie rozważono, wbrew wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 66 tej ustawy przez jego niezastosowanie. Wskazane uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto wobec zasadności skargi Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) o czym orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania i wnioski i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie sprawę przy zastosowaniu art. 66 Prawa budowlanego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.