II SA/Lu 513/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca ), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...]. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił K. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad bratem – Ł. P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Ł. P. zamieszkuje wspólnie z rodzicami i siostrą, która w przedmiotowej sprawie jest wnioskodawczynią. Ojciec – Z. P. - posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy do dnia 30 września 2013r., w związku z czym organ uznał, że nie jest w stanie opiekować się swoim synem. Matka – M. P. - jest na emeryturze i z oświadczenia jej wynika, że leczy się psychiatrycznie. Ma zaawansowaną miażdżycę oraz nerwicę która spowodowała stan przedzawałowy, ma problemy z pamięcią i koncentracją. Organ w uzasadnieniu podniósł, że wzywał M. P. do przedłożenia dowodów potwierdzających jej zły stan zdrowia, poprzez dostarczenie specjalistycznej dokumentacji lekarskiej, z której wynikałoby, iż jest osobą chorą i nie może sprawować stałej opieki nad synem. M. P. przedłożyła zaświadczenie od lekarza ogólnego, organ jednak uznał, że jest to dowód niewystarczający i przyjął, że może sprawować opiekę nad swoim synem – Ł. P. W związku z tym nie było podstaw prawnych do przeniesienia obowiązku alimentacyjnego na siostrę (wnioskodawczynię), która nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na istnienie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu tj. matki Ł. P., która może sprawować nad nim opiekę zgodnie z art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od ww. decyzji K. P. opisała sytuację zdrowotną jej brata, który wymaga stałej opieki, a także sytuację rodzinną. Wskazała, że jej matka nie jest w stanie opiekować się synem, ponieważ sama jest poważnie chora. Nałożenie obowiązków na matkę może stanowić realne zagrożenie dla życia i zdrowia Ł. Wnioskodawczyni zauważyła, że M. P. przedstawiła zaświadczenie od lekarza rodzinnego dlatego, że nie stać jej na prywatne wizyty u lekarzy specjalistów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, a rodzice nie wykazali bezsprzecznie, że takiej opieki nad synem nie mogą sprawować. Kolegium wskazało, że na okoliczność niemożności opieki rodziców nad synem organ I instancji, po uchyleniu przez SKO wcześniejszej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...], Nr [...], przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego obecna była wnioskodawczyni i jej matka. Na jego podstawie organ uznał, że rodzice nie wykazali, aby nie mogli sprawować opieki nad synem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. decyzję Kolegium K. P. podniosła, że decyzja odmowna jest dla niej i dla jej rodziny bardzo krzywdząca. Wskazała, że jej brat jest bardzo chory i wymaga stałej opieki. Matka wnioskodawczyni nie jest w stanie się nim zajmować, ponieważ jest osobą starszą, nie ma prawa jazdy i sama wymaga leczenia. Skarżąca podniosła, że jej matka leczy się od 10 lat w Poradni Zdrowia Psychicznego, ma zawansowaną nerwicę i chorobę wieńcową. Zdaniem skarżącej przedstawione w toku postępowania zaświadczenia dotyczące jej rodziców jednoznacznie stwierdzają, że nie są oni w stanie sprawować opieki nad swoim synem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnianiu tego obowiązku. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej Kro. Stosownie do art. 128 Kro obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 617 § 1 Kro krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z akt sprawy wynika, iż Ł. P., w związku z opieką nad którym skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą, co do której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności i która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczonej do 14 grudnia 2012r. (Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 grudnia 2010r., k. 8 akt admin.). Skarżąca jest siostrą Ł. P. i wskazała, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorym bratem. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji rozpoznających jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy osoby (tutaj rodzice) obciążone wobec Ł. P. obowiązkiem alimentacyjnym są w stanie sprawować nad nim opiekę. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło wydaną poprzednio przez organ pierwszej instancji decyzję z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego co do ustalenia możliwości sprawowania opieki nad Ł. P. przez osoby obciążone wobec niego obowiązkiem alimentacyjnym (tutaj jego rodziców). Kolegium wskazało jednocześnie, iż orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy ojca oraz oświadczenie z dnia 3 lutego 2011r. świadczyło jedynie, że Z. P. nie może sprawować opieki nad synem. Brak natomiast było ustaleń w tym zakresie w stosunku do matki Ł. P. Rozpoznając po raz kolejny sprawę organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, iż z przedłożonego zaświadczenia M. P. nie wynika, że jej stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem. Jednak należy zauważyć, że Kierownik GOPS rozpoznając ponownie sprawę nie przeprowadził z urzędu żadnych dowodów w celu ustalenia (potwierdzenia lub nie) powyższych okoliczności. W toku postępowania odwoławczego Kolegium nie uzupełniło także materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując jedynie, iż M. P. "w żaden sposób nie wykazała, że nie może sprawować opieki". Mając powyższe na względzie trzeba podnieść, że stanowisko organów obu instancji co do braku podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest co najmniej przedwczesne. Należy podnieść, że organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada odpowiedniej wiedzy fachowej dla kwestionowania zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza – specjalistę medycyny rodzinnej (lek. med. ogólnej i gerontologii) W. T. z dnia 21 kwietnia 2011r., stwierdzającego, że M. P. "nie może sprawować opieki nad synem Ł.". W myśl art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jeśli zatem złożone zaświadczenie budziło wątpliwości organu, winien on rozważyć wywołanie dowodu z opinii biegłego. Niedopuszczalne było zaś bezpodstawne kwestionowanie zaświadczenia lekarskiego. Organ nie przedstawił żadnego kontrdowodu, który mógłby podważyć wiarygodność przedmiotowego dokumentu. Sąd również nie ma prawa, tak jak organy kwestionować prawidłowości treści wydanego zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że M.P. nie może sprawować opieki nad synem bez uprzedniego stwierdzenia sfałszowania tego dokumentu przez kompetentne organy. Skoro zatem taki dokument został wystawiony i dotychczas nie został podważony to określone w nim okoliczności są wiarygodne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt III SA/Gl 779/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Poza tym – o czym mowa była wyżej – Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazało, że sprawa braku możliwości sprawowania opieki przez ojca Ł. P. została już przez organ przesądzona. Uznał on bowiem, że przedstawione dokumenty dotyczące zdrowia ojca są wiarygodne i przekonywujące (w tym zaświadczenie lekarskie z dnia 3 lutego 2011r. wystawione przez tego samego lekarza co zaświadczenie M.P. z dnia 21 kwietnia 2011r. kwestionowane przez organy). Mając na uwadze powyższe można zauważyć, iż działanie organów w rozpoznawanej sprawie było niekonsekwentne i nieuzasadnione, ponieważ organy pomocy społecznej uznawały jedne dokumenty za wiarygodne, a inne nie pomimo, że zostały sporządzone w tym samym celu i przez te same podmioty. Działanie takie jest sprzeczne z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 11 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnego z art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa, co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle bowiem tych przepisów organy administracji obowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a nie powinny przerzucać wyłącznie na stronę ciężaru udowodnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Skoro skarżąca złożyła zaświadczenie lekarskie, to obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie z urzędu postępowania wyjaśniającego (potwierdzającego lub nie) czy M.P. jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. Organ pierwszej instancji w sposób niezgodny z wymogami wynikającymi ze wskazanych przepisów uchylił się od tego obowiązku i nie przeprowadził żadnych dowodów w tym zakresie. Również organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień i nie uzupełnił postępowania dowodowego w tej części. Zaskarżona decyzja narusza nie tylko powołane przepisy kpa, lecz również art. 107 § 3 tejże ustawy wskazujący wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej i nakazujący m.in. dokonanie przez organ szczegółowej analizy materiału dowodowego ze wskazaniem okoliczności uzasadniających przyjętą ocenę dowodów. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 cyt. ustawy, także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi dokonane przez Sąd. W szczególności organy te w sposób niebudzący wątpliwości ustosunkują się do kwestii, czy rodzice Ł. P. są w stanie sprawować nad nim opiekę. Ustalając tę okoliczność organy administracji winny – jak wyżej wskazano – rozważyć celowość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.