II SA/Lu 515/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy [...]grzywny za niewykonanie orzeczenia sądu w sprawie II SA/Lu 1106/13 wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2014 r., w sprawie II SA/Lu 1106/13. Z. W. wniósł w dniu [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę o wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny za niewykonanie wyroków tut. Sądu m.in. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1106/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...] października 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1106/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący wezwał organ do wykonania tego wyroku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie, a następnie pismami z dnia [...] kwietnia 2015r. poinformował skarżącego i jego żonę T. W. o planowanym w dniu [...] maja 2015r. aktualizacyjnym wywiadzie środowiskowym. W dniu 23 kwietnia skarżący złożył pismo zwane "żądanie". W dniu [...] maja 2015r. przeprowadzono wywiad środowiskowy wyłącznie z T. W., gdyż skarżącego nie było w domu, mimo że odebrał zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2015r. W tym samym dniu skarżący złożył pismo zatytułowane "uzupełnienie do aktualizacji wywiadu z dnia [...] maja 2015r." oraz kolejne wezwanie do wykonania wyroku. Pismem z dnia [...] maja 2015r. organ udzielił odpowiedzi. W dniach 6 i [...] maja 2015r. skarżący wniósł o wyłączenie pracowników i Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Postanowieniami z dnia [...] maja 2015r. oddalono wnioski o wyłączenie. Również pismem z dnia [...] maja 2015r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] maja 2015r., organ poinformował skarżącego o kolejnym terminie wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2015r. Następnie pismem z dnia [...] maja 2015r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2015r. W dniu [...] maja 2015r. skarżący złożył wniosek nazwany "żądaniem". Podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] maja 2015r. skarżący był nieobecny, a T. W. podtrzymała swoje oświadczenia z wywiadu z dnia [...] maja 2015r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2015r. (I OSK 2808/14 opubl. w CBOSA) istotą skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność lub przewlekłość po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180, także postanowienie NSA z dnia [...] czerwca 2011 r., II OSK 1046/11 oraz wyroki z dnia [...] listopada 2011 r., II OSK 1975/11 i [...] lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13 – wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, według którego przez bezczynność należy rozumieć brak działania z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia. Przewlekłe prowadzenia postępowania oznacza natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. "Przewlekłość postępowania" to zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (zob. wyroki NSA z dnia [...] lipca 2012 r., I OSK 776/12, z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, z dnia [...] czerwca 2012 r., FSK 372/12, z dnia [...] października 2012 r., II OSK 1956/12 czy postanowienie NSA z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK 1247/12 – opubl. w CBOSA ). Rozpoznając niniejszą skargę stwierdzić należy, że Wójt Gminy, w którego imieniu zadania z zakresu pomocy społecznej wykonuje Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], pozostawał w bezczynności. Wyrokiem z dnia [...] października 2014r., sygn. akt II SA/Lu 1106/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2013r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Jak wynika z akt tej sprawy, ich zwrot wraz z wyrokiem do organu odwoławczego nastąpił w lutym 2015r. (k. 50), a następnie w dniu [...] kwietnia 2015r. do organu I instancji – organ dotychczas nie wydał jednak w sprawie rozstrzygnięcia. Wprawdzie podejmował czynności procesowe, ale nie były one usprawiedliwione w świetle wydanego w sprawie wyroku WSA z dnia [...] października 2014r., sygn. akt II SA/Lu 1106/13. W wyroku tym Sąd podzielił utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym utrudnianie lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadnia odmowę przyznania świadczenia ze względu na odmowę współdziałania wnioskodawcy z organem, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.). Sąd stwierdził jednak, że o odmowie współdziałania nie można mówić w sytuacji, gdy w wywiadzie środowiskowym brali udział pracownicy socjalni, których wyłączenia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013r. (następnie wielokrotnie ponawianym), a organ nie wydał w tym przedmiocie postanowienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było wadliwe, gdyż nie można było zarzucić skarżącemu odmowy współdziałania z organem. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. – organ związany był ocenę prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zawartymi w tym wyroku. Organ I instancji, po otrzymaniu akt z Sądu, miał zatem obowiązek w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniosek skarżącego o wyłączenie od udziału w sprawie pracowników socjalnych. Tymczasem organ wydał postanowienia o odmowie wyłączenia: pracownic socjalnych – E. W. i H. L. i Kierownika OPS w [...] – B. Ś. dopiero w dniu [...] maja 2015r. (doręczone skarżącemu w dniach odpowiednio 15 i [...] maja 2015r.), a więc prawie miesiąc po otrzymaniu akt w dniu [...] kwietnia 2015r. i to dopiero na skutek kolejnych wniosków skarżącego. Następnie organ w sposób nieuzasadniony przedłużył w dniu [...] maja 2015r. termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2015r., wyznaczając termin wywiadu środowiskowego na dzień [...] maja 2015r., a ze względu na to, że w tym dniu Z. W. był nieobecny - ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2015r., co również było nieusprawiedliwione w świetle wydanego w sprawie wyroku tut. Sądu. Jak bowiem wskazano wyżej, Sąd ten nie wykluczył wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ze względu na uniemożliwianie bądź utrudnianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego oraz stwierdził, że "zachowanie skarżącego ocenić należy w sposób jak najbardziej krytyczny". Sąd za wadliwe uznał wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy w wywiadzie brali udział pracownicy socjalni przed rozpoznaniem wniosku skarżącego o ich wyłączenie. W sprawie niniejszej organ powinien to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uwzględnić na podstawie powołanego art. 153 P.p.s.a. Z powyższych względów rację ma skarżący, że organ nie wykonał wyroku tego Sądu i sprawę prowadził przewlekle, gdyż pomimo obowiązku załatwienia sprawy niezwłocznie (art. 35 § 1 i 2 kpa), a gdy wymagane jest postępowanie wyjaśniające w terminie miesiąca (art. 35 § 3 kpa) lub w sprawie szczególnie skomplikowanej w terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 3 kpa) – biegnącym w niniejszej sprawie od dnia otrzymania od organu odwoławczego akt przez organ I instancji – nie wydał rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazanych w sprawie II SA/Lu 1106/13 - organ nie miał również uzasadnionych podstaw do przedłużania tych terminów na podstawie art. 36 § 1 kpa. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest więc uzasadniona. W myśl art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które - zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło [...] zł (M.P. z 2016r. poz. 145). Wymierzając organowi grzywnę w niewielkiej wysokości tj. [...] zł Sąd miał na uwadze, co jest mu wiadome z urzędu z licznych spraw Z. W., że zachowanie skarżącego, jakkolwiek wynikające z jego stanu zdrowia i choroby, jak sam często określa "typu P", może utrudniać sprawne i terminowe załatwianie jego wniosków, w szczególności przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Z tych względów na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.