II SA/Lu 520/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16 maja 2024 r., znak: ZOA-I.7721.8.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. A. W. (dalej jako "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 marca 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej również jako: "organ I instancji", "PINB") wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłowościami w realizacji budowy i sposobu użytkowania budynku na działkach o nr [...] i [...] w Z. W. w Gminie K.. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. W., w sprawie wybudowanej świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K.. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 53a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 – dalej powoływana w skrócie "P.b.") postępowania uregulowane w rozdziale 5b P.b. wszczyna się z urzędu, co więcej zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4 P.b. także wszczyna się z urzędu. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. W zażaleniu od postanowienia, skarżący zarzucił szereg przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego podnosząc m.in., że odmowa wszczęcia postępowania bez podjęcia jakichkolwiek działań kontrolnych zmierzających do weryfikacji nieprawidłowości w sposobie użytkowania świetlicy. Po rozpatrzeniu zażalenia, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako również jako: "LWINB") postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentacje organu I instancji oraz wskazał, że PINB w stosunku do przedmiotowej inwestycji przeprowadził czynności kontrolne w dniu 2 marca 2023 r. podczas, których stwierdził, że na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K., znajduje się budynek świetlicy wiejskiej, który został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia 23 lutego 2021 r. Nr [...] znak: [...], o pozwoleniu na budowę. W protokole z czynności odnotowano, iż nie stwierdzono aby inwestor dokonał jakichkolwiek istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano także, że organ I instancji przeprowadził kontrolę w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego w dniu 6 lutego 2024 r. i stwierdził, iż jego stan oraz sposób użytkowania i funkcja nie uległy zmianie. Po przeprowadzeniu powyższych czynności PINB nie stwierdził okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do prowadzenia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, wskazanych w art. 81 tej ustawy. LWINB stwierdził, że z powyższych względów wniosek skarżącego z dnia 12 marca 2024 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ I instancji w tej sytuacji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na jego wniosek. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postępowania i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wydanie zaleceń dla organu I instancji wszczęcia postępowania i przeprowadzenia oględzin świetlicy, zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. — poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazującego na fakt, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Z. W., gm. K. poprzez zlokalizowanie remizy OSP w budynku świetlicy wiejskiej, co powoduje, że obiekt tak użytkowany jest instytucja celu publicznego, a to jest niezgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego; - art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. — poprzez zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w sytuacji gdy organ nawet wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnieniu ma obowiązek zawrzeć wyjaśnienie, oparte na ustaleniu podstawowych przynajmniej elementów stanu faktycznego sprawy, jeśli organ nadzoru nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu; - art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 Ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 685; dalej "u.k.r.s.") - poprzez pominięcie przez organ faktu powszechnie znanego, a wynikającego z jawnych informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, zgodnie z którym pod adresem [...] znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej w Z. T. (a nie, jak błędnie przyjął organ "świetlica wiejska z garażem dla OSP"), podczas gdy prawidłowa analiza owego faktu powinna przemawiać za wszczęciem przez organ postępowania naprawczego; - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 71a ust. 1 P.b. - poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, którego sposób użytkowania zmieniono bez wymaganego zgłoszenia z urzędu, podczas gdy ww. przepisy obligują organ do takiego działania nawet bez wniosku strony, zaś powszechnie dostępne informacje, w tym dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym, wyraźnie wskazują, że pod adresem [...] znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej w Z. T., a nie, jak wielokrotnie wskazywał sam organ, świetlica wiejska; - art. 144 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., w sytuacji, gdy zachodziła konieczność jego uchylenia i wydania wiążących w sprawie zaleceń organowi I instancji; - art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 20 P.b. w zw. § 271 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225;) w zw. z § 37 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 822;) - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy część garażowa świetlicy wiejskiej, której sposób użytkowania zmieniono na remizę OSP, może stanowić pomieszczenie zagrożone wybuchem, co organ powinien zweryfikować, zaś w takim wypadku odległość między zewnętrzną ścianą remizy OSP, a zewnętrznymi ścianami sąsiadujących budynków nie powinna być mniejsza niż 20 m, podczas gdy aktualnie odległość ww. ściany remizy OSP od ściany zewnętrznej budynku na działce o nr [...] położonej w m. [...], gm. K. jest znacznie mniejsza, co jednocześnie przesądzałoby o większym obszarze oddziaływania obiektu - remizy OSP. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącego postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanej świetlicy wiejskiej wraz z garażem dla Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. W., gmina K.. Wskazać należy, że argumenty wskazane przez skarżącego w piśmie 12 marca 2024 r. dotyczą żądania weryfikacja przez organy nadzoru budowlanego prace budowlanych związane z realizacją inwestycji w postaci budowy świetlicy wiejskiej, której sposób użytkowania został zmieniony Ochotniczej Straży Pożarnej – remizy wiejskiej, były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz pozwoleniem na budowę. W piśmie w sposób jednoznaczny wskazano na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Wyjaśnić należy, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53a ust. 1 P.b., dodanym do tej ustawy z dniem 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego. Obecnie, postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48-art. 53a) wszczyna się bowiem wyłącznie z urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście zarysowała się pewna rozbieżność, co do znaczenia wprowadzonego art. 53a ust. 1 P.b. Z jednej strony przyjmowano, że przepis ten stanowi regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a., określającego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony (por. Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10 - red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021). W opozycji do powyższego poglądu pozostaje stanowisko, zgodnie z którym art. 53a ust. 1P.b. uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli z żądaniem takim występuje osoba mająca w tym interes prawny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 317/21, WSA w Lublinie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 520/21, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że drugie z przywołanych stanowisk nie zyskało ostatecznie aprobaty w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że jak stwierdził NSA w wyroku z dnia z dnia 21 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2430/22, publ. CBOSA), cel nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 jest jasny. Wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. W ocenie NSA, obecny stan prawny przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku (zob. też wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21; z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1447/23; opubl. CBOSA). Podobnie postrzegać trzeba rozwiązanie przyjęte obecnie w art. 72a P.b., zgodnie z którym, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Postępowania wynikające z wymienionych wyżej przepisów, mogą być zatem wszczęte już wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22, LEX nr 3573914). Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie należy wyjaśnić, że powyższe nie oznacza, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Może bowiem stanowić on swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do działań niezgodnych z Prawem budowlanym w związku z budową spornej świetlicy wiejskiej. W ramach podjętych działań nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, które skutkowałyby obowiązkiem po stronie organu I instancji do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził kontrole spornej świątnicy wiejskiej w dniu 2 marca 2023 r. oraz 6 lutego 2024 r. Z protokołów ww. czynności wynika, że nie stwierdzono sprzeczności z udzielonym pozwoleniem na budowę w zakresie również funkcji użytkowania. Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wynikała przede wszystkim z woli ustawodawcy, który wyraźnie zdecydował, że postępowanie w sprawie, której dotyczyło wniosek skarżącego wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Z uwagi na wyjaśnione wyżej brzmienie art. 53a ust. 1 P.b. organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" - bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby, która posiada interes prawny w sprawie, czy też takiego interesu nie posiada. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżący złożył w kontrolowanej sprawie wniosek z dnia 12 marca 2024 r. do organu I instancji, to wskazane w nim żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem opisanej wcześniej zmiany Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Zasadna jest zatem orzeczona odmowa wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.