II SA/Lu 525/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 3 lipca 2025 r., znak: SKO.4020.OC/441/25 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz G. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. W. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 3 lipca 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 27 marca 2025r. Nr KS.6220.13.2024.MS Wójt Gminy M. P., po rozparzeniu wniosku skarżącego, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...], obręb M.. Obwieszczeniem wywieszonym na tablicy Urzędu Gminy M. P. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (wraz z treścią decyzji) - w dniu 28 marca 2025 r. - o wydaniu decyzji zawiadomił strony postępowania. W dniu 2 kwietnia 2025 r. skarżący nadał odwołanie od decyzji organu I instancji w placówce pocztowej listem poleconym. Powyższą decyzję organ I instancji doręczył inwestorowi — G. W. na piśmie, drogą pocztową w dniu 3 kwietnia 2025r. W toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło telefonicznie z pracownikiem organu I instancji, że obwieszczenia z dnia 28 marca 2025 r. nie doręczał G. W. bezpośrednio, na piśmie, drogą pocztową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej na podstawie art. 134 w zw. z art. 124 k.p.a. i art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia 3 lipca 2025 r. stwierdziło niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że prawidłowe określenie trybu, w jakim danej stronie postępowania będzie doręczona decyzja kończąca postępowanie, tj. doręczenie bezpośrednie czy przez obwieszczenie, ma istotny wpływ na przysługujące jej uprawnienia procesowe, m.in. w zakresie wniesienia odwołania i ustalenia terminu na dokonanie tej czynności. W przypadku pisemnego, indywidualnego doręczania decyzji, czyli tak jak w przypadku G. W. - skutek prawny doręczenia następuje na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a więc termin do złożenia środka odwoławczego biegnie od dnia doręczenia decyzji adresatowi, ewentualnie od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Natomiast w wypadku publicznego ogłoszenia dzień wskazany w zawiadomieniu jako dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej jest dniem, od którego liczy się 14-dniowy termin uznania zawiadomienia za dokonane. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło to publiczne obwieszczenie (art.49 § 2 k.p.a.). W tym przypadku bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji doręczonej w tym trybie rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia wskazanego jako publiczne obwieszczenie. Zdaniem Kolegium w świetle art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), za prawidłowe należy uznać bezpośrednie doręczenie decyzji inwestorowi — G. W. — które nastąpiło drogą pocztową w dniu 3 kwietnia 2025r., natomiast pozostałym stronom postępowania, których liczba przekraczała 10 — w trybie art. 49 k.p.a. - które nastąpiło w dniu 10 kwietnia 2025r. (po 14 dniach licząc od dnia wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy M. P. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy M. P., czyli od dnia 28 marca 2025r.). W ocenie Kolegium, w świetle art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, zawiadomienie G. W. o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia (art. 49 k.p.a.) nie wywołało skutku doręczenia mu decyzji, gdyż nie ma do niego — do inwestora - zastosowanie art. 49 k.p.a. Kolegium zauważyło, że gdyby nawet przyjąć, że skuteczne doręczenie G. W. decyzji organu I instancji nastąpiło, tak jak dla innych stron postępowania, w dniu 10 kwietnia 2025r. (po 14 dniach licząc od dnia wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy M. P. i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy M. P., czyli od dnia 28 marca 2025r.), to jego odwołanie zostało sporządzone nadane w placówce pocztowej również przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania, bo w dniu 2 kwietnia 2025r. Końcowo Kolegium stwierdziło, że wniesienie przez G. W. odwołania przed skutecznym doręczeniem mu decyzji organu I instancji nie rodzi skutków prawnych i jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego przedwcześnie, przed rozpoczęciem biegu terminu do jego składania, byłoby działaniem z urzędu i stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 134 w zw. z art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy wniesione odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. P. wpłynęło do organu po wydaniu zaskarżonej decyzji i w dniu jej doręczenia skarżącemu, a zatem winno zostać przyjęte i rozpoznane zgodnie z procedurą; - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności dokonanie wadliwych ustaleń, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. P.; - art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, jednostronnej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu, iż wniosłem odwołanie przedwcześnie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których twierdzeniom skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowy, w sytuacji gdy jego wyjaśnienia są jasne, konsekwentne i układają się w logiczną całość mając na uwadze pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skarżący wyjaśnił, że odwołanie złożył niezwłocznie jak tylko dowiedział się o treści decyzji dla niego niekorzystnej z treści obwieszczenia wywieszonego na tablicy w Urzędzie Gminy. Był przekonany, że skoro wniósł odwołanie po ogłoszeniu decyzji w formie ogólnego obwieszczenia to nie musi ponownie składać odwołania kiedy decyzja został mu doręczona bezpośrednio. Zatem zgodnie z opisaną sytuacją wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 3 lipca 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. P. z dnia 27 marca 2025r. Nr [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...], obręb M.. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Stosownie zaś do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przesłanek o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Z przyczyn podmiotowych dotyczy między innymi sytuacji, w której środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę niemającą legitymacji do jej wniesienia, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast przesłanką o charakterze przedmiotowym jest między innymi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja w której organ nie wydał decyzji administracyjnej, którą można kwestionować w drodze odwołania. Spór w sprawie dotyczy oceny czy odwołanie wniesione przez skarżącego było przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne. W związku z tym kluczowym jest ustalenie, kiedy decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego. Początek biegu terminu do złożenia odwołania określa art. 110 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zasadniczo więc prawidłowe jest stanowisko organu, że przedwczesne wniesienie odwołania nie może wywołać skutków prawnych. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż z okoliczności faktycznych wynika, że decyzja organu I instancji w chwili złożenia odwołania była już w obrocie prawnym. Należy podkreślić, że "przedwczesność" środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje z reguły z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za "przedwczesne" w powyższym rozumieniu należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. W wyroku z 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18 NSA wskazał, że brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę czy organ. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu jego "przedwczesnego" wniesienia. W piśmiennictwie również zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019). Jeżeli zatem strona zapoznała się z treścią decyzji, to "otworzyło" to dla niej możliwość jej zaskarżenia. Ponadto, jak wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2003 r. (FPS 10/00, ONSA 2001/2/56), uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Należy mieć także na względzie, że data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 2162/21). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, że treść wydanego rozstrzygnięcia zawartego w akcie administracyjnym znalazła się w świadomości strony. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji wydana została na podstawie ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 74 ust. 3 tej ustawy, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, do zawiadomienia stron innych niż podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia stosuje się przepisy art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zawiadomienie to następuje w formie publicznego obwieszczenia w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej tego organu. Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w piśmiennictwie, skutkiem ogłoszenia publicznego jest fikcja prawna doręczenia zawiadomienia ("zawiadomienie uważa się za dokonane") w dniu następującym po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło, przy czym dzień ogłoszenia wskazuje się w treści ogłoszenia. Termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści, ma charakter obiektywny i da się określić (wyrok NSA z 23.03.2010 r., II OSK 45/10). Procesowe skutki doręczenia niekoniecznie jednak należy wiązać z upływem terminu, bowiem w istocie doręczenie dochodzi tu do skutku w każdym dniu z 14-dniowego terminu ogłoszenia, w zależności od tego, kiedy konkretny adresat zapoznał się z jego treścią. Dlatego też za trafne należy uznać wyrażone w orzecznictwie poglądy, że "specyficzny charakter doręczeń w trybie art. 49 k.p.a., który służy przede wszystkim szybkiemu informowaniu wszystkich zainteresowanych o wydaniu aktu prawnego nie uzasadnia w żaden sposób przyjmowania jednolitej daty "doręczenia" decyzji ww. trybie w zakresie początkowego terminu do złożenia środka odwoławczego" (wyrok WSA w Krakowie z 14.08.2012 r., II SA/Kr 572/12). Innymi słowy, "termin określony w art. 49 in fine k.p.a. (...) to termin końcowy, w którym najpóźniej mógł nastąpić skutek prawny zawiadomienia publicznego o wydanej decyzji. Strony zawiadamiane w powyższym trybie o fakcie wydania decyzji przez organ mogą zapoznać się z jej treścią najwcześniej w dniu publicznego ogłoszenia tej decyzji i od tego terminu rozważyć wniesienie od niej środka zaskarżenia. Brak zatem podstaw do tego, aby stronie, która zapoznała się z treścią decyzji wskutek uprzedniego powiadomienia w drodze publicznego zawiadomienia o fakcie wydania przez organ I instancji tej decyzji, odmawiać prawa do skorzystania z odwołania tylko z tego względu, że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 49 in fine k.p.a., a wniesione przez taką stronę odwołanie traktować jako przedwczesne. Strona ma prawo skorzystania z wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej najwcześniej od dnia publicznego ogłoszenia o jej wydaniu, w jej interesie może być, aby z tego prawa skorzystać możliwie najszybciej. Termin do wniesienia odwołania dla stron zawiadamianych w trybie publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji ujęty w przepisie art. 49 in fine k.p.a. ma znaczenie dla określenia terminu końcowego do wniesienia środka zaskarżenia, nie zaś terminu początkowego. Trudno byłoby uznać za racjonalne, że strona, która skutecznie zapoznała się z treścią wydanej decyzji przez organ I instancji w okresie udostępnienia jej treści tej decyzji wskutek uprzedniego jej publicznego ogłoszenia, musiałaby "odczekiwać" z wniesieniem swego odwołania od powyższej decyzji aż do momentu upływu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia" (wyrok NSA z 18.10.2017 r., II OSK 2681/16) – por. A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 49. Sąd podkreśla także, że nie można pominąć, iż przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Z regulacji tych daje się zatem wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle. Mając powyższe rozważania na względzie, w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że datą wejścia decyzji do obrotu prawnego jest dzień 28 marca 2025 r., czyli dzień publicznego udostępnienia decyzji organu I instancji na stronie BIP Urzędu wraz z treścią decyzji. W tym samym dniu w budynku Urzędu Gminy zostało wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji przez organ I instancji. Skarżący z publicznego udostępnienia dowiedział się o treści tej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że "przedwczesność" środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty jej wejścia do obrotu prawnego. Zatem w sytuacji wcześniejszego zapoznania się przez skarżącego z treścią decyzji z 27 marca 2025 r. skarżący mógł wnieść odwołanie zanim formalnie doręczono mu decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego. Późniejsze doręczenie decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie powinno skutkować stwierdzeniem, że skarżący przedwcześnie wniósł środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się wcześniej i został przez skarżącego zachowany. Zaskarżona decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego, skarżący zapoznał się z jej treścią i mógł sformułować w stosunku do niej zarzuty. Jako nadmiernie formalne należy zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby skarżącego uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia z tego tylko powodu, że wniósł ten środek przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z 129 § 1 i art. 110 k.p.a. jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 (zasadę prawdy obiektywnej), art. 8 (zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasadę informowania stron). Wskazane wyżej uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. zamknęło bowiem skarżącemu możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego względem niego rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – "p.p.s.a.") - pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł). Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium, związane oceną prawną Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a., rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).