II SA/Lu 530/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy reprezentowanej przez Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Sygn. [...] U Z A S A D N I E N I E Rada Gminy [...] w dniu 19 grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ([...]). W dniu 19 czerwca 2015 r. Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda podkreślił, że rysunek zmiany planu miejscowego, przyjętej tą uchwałą, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały, sporządzony został na mapie, która nie została zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przy zmianie planu Gmina wykorzystała mapę ewidencyjną w skali 1:5000, która następnie - na potrzeby sporządzenia załącznika graficznego – została "przeskalowana" do skali 1:1000, odpowiadającej wymogowi zawartemu w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody, sformułowanie przez ustawodawcę wymogu wykorzystania urzędowych kopii map należy postrzegać jako wierne wykorzystanie określonej mapy, jaką zainteresowany organ planistyczny uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To oznacza, że wykorzystana może być mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonymi w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], reprezentujący Gminę w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wójt [...] przyznał, że z uwagi na brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy gminy w skali wymaganej ustawą, dokonano jej "przeskalowania", jednakże nie można uznać powyższego działanie za uchybienie, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga ta została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowiącego, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, to jest po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "ustawa"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1777), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazać należy, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi związane ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości tego aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 (Z. Niewiadomski w: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb 4). Zauważyć przy tym trzeba, iż w związku ze zmianą opisanego art. 28 ust. 1 ustawy, w chwili obecnej w przypadku naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wymaga, aby naruszenie takie miało charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium bądź planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, lecz jedynie takie, które miało istotny charakter. Wojewoda [...] jako podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazał to, że załącznik nr [...] do tej uchwały, to jest rysunek zmiany planu miejscowego, przyjętej uchwałą, sporządzony został na mapie, która nie została zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Uchybienie to, jak wyjaśnił Wojewoda w swej skardze, polegało na tym, że dokonując zaskarżoną uchwałą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina wykorzystała mapę ewidencyjną w skali 1:5000, która następnie "przeskalowano" do skali 1:1000. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Nadto w ustępie 2 powołanego artykułu zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Wypełniając to upoważnienie do ustanowienia aktu wykonawczego do ustawy Minister Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z powyższego wynika, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) wynika, że mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej) określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że z uwagi na to, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak było map zasadniczych dla obszaru objętego zmianą planu, a dostępna była jedynie mapa katastralną, opracowana w skali 1:5000, tę właśnie mapę Gmina przyjęła do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą. Nie jest również kwestionowane to, że w wyniku dokonania "przeskalowania" opisanej mapy katastralnej nie nastąpiła zmiana treści mapy. W ocenie Sądu, "przeskalowanie" jedynej dostępnej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy do mapy spełniającej ustawowy wymóg w zakresie skali, nie może być ocenione jako uchybienie powodujące obowiązek stwierdzenia nieważności planu miejscowego bądź stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, na podstawie art. 28 ustawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że mimo sporządzenia miejscowego planu na mapie katastralnej, której skalę dostosowano do skali wymaganej w art. 16 ust. 1 ustawy, część graficzna planu jest jednoznaczna oraz czytelna, a odczytywanie danych w niej zawartych nie nastręcza żadnych wątpliwości. Trafnie przy tym zwróciła uwagę Gmina, że ustalenia planu miejscowego zapisane są na kopii mapy, a nie są one treścią mapy. Ponadto trzeba mieć na uwadze, co jest poza sporem, że objęta zaskarżoną uchwałą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko jednej działki ewidencyjnej nr [...], która obecnie jest działką rolną i nie jest zabudowana. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono w tym zakresie pogląd dalej idący, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Wskazano bowiem, że nie można mówić o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w sytuacji, gdy stwierdzona skala mapy stanowiącej część graficzną planu wynosi 1:950, zamiast 1:1000. Uzasadniając ten pogląd Sąd podkreślił, iż opisana wyżej skala oscyluje wokół wymaganej przez ustawę skali i może mieć co najwyżej charakter błędu poligraficznego nie mającego żadnego znaczenia, zwłaszcza gdy załącznik ten jest w pełni czytelny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2014 r., IV SA/Wa 1371/14, niepubl.). Wskazać również trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Gminę w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1481/06 (niepubl.) stwierdził, że nawet sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej nie stanowi naruszenia zasad ani trybu sporządzania planu miejscowego. Ponownie zatem należy podkreślić, że nie sposób jest przyjąć, iż w wyniku sporządzenia części graficznej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w oparciu o przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę katastralną, której skalę dostosowano do skali obowiązującej w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, obligującego Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze przez organ nadzorczy, podnieść trzeba, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania stanowisko wyrażone w powołanym przez Wojewodę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1195/13. Wyrok ten zapadł bowiem w sprawie o odmiennym stanie faktycznym. Z uzasadnienia wspomnianego wyroku wynika, że zakwestionowana przez Sąd mapa wykorzystana do celów planistycznych była "mapą sytuacyjno-wysokościową, powstałą w wyniku uzupełnienia treści mapy ewidencji gruntów i budynków o elementy uzbrojenia terenu (sieci podziemne i napowietrzne linie energetyczne, z pomiaru bezpośredniego i matryc map zasadniczych w skali 1:1000, a także rzeźby terenu i map zastępczych". Taka sytuacja niewątpliwie nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.