II SA/Lu 539/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. J. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. po rozpoznaniu wniosku A. J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek usługowy (usługi pogrzebowe), na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 94/2, położonej przy ul. Ł. w K. Zdaniem Burmistrza nie został spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zmianami) warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ ustalił, iż działkami sąsiednimi dostępnymi z tej samej drogi publicznej (ul. Ł.) właściwymi do określenia wymagań dla terenu planowanej inwestycji są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczymi i garażowymi służącymi funkcji zabudowy mieszkaniowej lub zagrodowej. W wyniku analizy otoczenia inwestycji, uwzględniając specyfikę planowanych usług, które mogą być realizowane w domu przedpogrzebowym, takich jak przechowywanie zwłok i przygotowywanie ich do pochówku, wykonywanie ceremonii pogrzebowych, wykonywanie oględzin dla celów sądowo lekarskich, utrwalanie zwłok, itp. - organ stwierdził, że nie można uznać, iż funkcja jaką uzyska działka wnioskodawcy po zrealizowaniu inwestycji będzie stanowiła kontynuację funkcji działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. ul. Ł. Zdaniem organu, szereg czynników, które zostały wykazane w analizie dowodzi, że realizacja inwestycji w postaci lokalizacji domu przedpogrzebowego w znaczący sposób ingerowałaby w strukturę funkcjonalno- przestrzenną obszaru i niekorzystnie mogłaby wpływać na dotychczasowe funkcjonowanie istniejącej sąsiedniej zabudowy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcie Burmistrza utrzymało w mocy. Podzielając stanowisko organu według którego przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, Kolegium zwróciło uwagę, że sporządzona w sprawie analiza obszaru nie wykazała, aby w sąsiedztwie działki inwestycyjnej (sąsiedztwie określonym przez wyznaczone granice obszaru analizowanego), inna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, a nawet jakakolwiek działka w obszarze analizowanym, były zabudowane w sposób pozwalający na uznanie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy przez projektowaną inwestycję. W sąsiedztwie terenu inwestycji w granicach obszaru analizowanego występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa, brak jest jakiejkolwiek zabudowy usługowej - żadna działka położona w granicach obszaru analizowanego dostępna z ulicy Ł. nie jest zabudowana budynkiem usługowym. Kolegium wskazało ponadto, że nie wszyscy mieszkańcy analizowanego terenu zgadzają się na powyższe przedsięwzięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J. zarzuciła decyzji Kolegium brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z pominięciem jej słusznego interesu, wybiórcze i nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że charakter zamierzonej przez nią działalności gospodarczej nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącym na tym obszarze dotychczasowej zabudowy. Według skarżącej obawy mieszkańców są związane z brakiem wyczerpującej informacji o okolicznościach sprawy. Świadczy o tym oświadczenie jednego z mieszkańców ulicy Ł. o cofnięciu wcześniej zgłaszanych zastrzeżeń, z którego wynika, że złożył je pod wpływem błędu, a zakres zamierzonej działalności nie będzie kolidować z planowaną przez niego działalnością agroturystyczną. Skarżąca zaznaczyła, że mieszkańcy ulic sąsiadujących z ulicą Ł. o identycznych parametrach zabudowy i funkcjach tj. przy ul. B., S. i U. bez problemu uzyskali pozwolenia na prowadzenie takich działalności jak warsztaty samochodowe, zakłady wulkanizacyjne i firmy transportowe, czyli de facto działalności o dużym stopniu uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. W jej ocenie wątpliwości budzi także zakres sporządzonej analizy w sytuacji, gdy organ miał do czynienia nie tylko z zabudową mieszkaniową, a przede wszystkim z zabudową zagrodową rozproszoną, typową i charakterystyczną dla obszarów rolnych. W ramach zabudowy zagrodowej możliwe i dopuszczalne jest wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których uciążliwość dla mieszkańców jest znacznie większa, niż zamierzona przez nią działalność. Skarżąca przekonywała, że organy nie wskazały żadnego chronionego prawem interesu publicznego, który uniemożliwiałby wydanie negatywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie zostały naruszone także interesy osób trzecich, gdyż wszyscy mieszkańcy ul. Ł. wyrazili zgodę na prowadzenie zamierzonej działalności. W jej przeświadczeniu pojęcie kontynuacji funkcji winno być ujmowane szeroko i może być ograniczane tylko w przypadkach oczywistej i nie dającej się pogodzić z dotychczasową funkcją terenu. Burmistrz K. miałby zatem podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko i wyłącznie w przypadku ich całkowitej sprzeczności i braku możliwości pogodzenia z obecną funkcją analizowanego terenu oraz stanowiącej dużą uciążliwość lub zagrożenie dla sąsiednich działek lub mieszkańców. W jej przypadku taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż zamierzona działalności w związku z jej zakresem w praktyce pozostanie niezauważalna dla mieszkańców, a prowadzenie takiej działalności jest rzeczą zwykłą i dopuszczalną bez ograniczeń lokalizacyjnych na co wskazują lokalizację takich usług w innych miejscowościach. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie Burmistrza K. stanowi "ręczne sterowanie" możliwościami zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, w szczególności w sytuacji kiedy Gmina zaniedbała swoje obowiązki planistyczne i nie uchwaliła planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafne jest spostrzeżenie organów rozpoznających sprawę, według których zagadnienie tzw. dobrego sąsiedztwa o jakim stanowi art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zmianami), w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W wyroku z dnia 20 października 2010r. ( II OSK 1643/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę na całkowicie odmienny zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie część wskaźników o których mowa w tym przepisie nie ulega zmianie - w tym co do gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Z uwagi na charakter projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (zmiana sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów budynku istniejącego) bezprzedmiotowa była analiza części parametrów architektoniczno - urbanistycznych zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiących przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podzielając ten punkt widzenia nie sposób jednak zaakceptować samej oceny co do kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy przez zamierzoną inwestycję. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz K. podstawę dla takiej oceny wywodzi z faktu braku na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu budynków usługowych, a z taką funkcją łączy dom przedpogrzebowy. Co więcej, według Burmistrza nie jest bezpodstawne twierdzenie, że jego lokalizacja powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza, skoro przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959.r o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 1972 nr 47, poz. 298 z późn. zm.) stanowią o konieczności lokalizacji na każdym cmentarzu domu przedpogrzebowego lub kostnicy. Tłumaczenie powyższe byłoby przekonujące, gdyby uznać, że art. 5 ust.2 wspomnianej ustawy nakazujący lokalizację na każdym cmentarzu domu przedpogrzebowego lub kostnicy oznacza jednocześnie zakaz umiejscawianie tego rodzaju obiektów poza cmentarzami. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że z treści tej normy prawnej wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony w obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który ma służyć celom określonym w tym przepisie. Nie można natomiast wywieść z niego wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy ( wyroki NSA z dnia 2 marca 2010r. II OSK 465/09 i 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07 opubl. w CBOSA). Powyższe zapatrywanie poparł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2009r. ( II OSK 160/08 opubl. w CBOSA ) podnosząc, że niewątpliwie prowadzenie domu przedpogrzebowego wiąże się ze świadczeniem specyficznych usług, które są często świadczone w obiektach usytuowanych na terenie cmentarzy, czy też w kaplicach znajdujących się w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza bynajmniej, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach. Do obiektów lokalizowanych poza cmentarzami, czy też terenami sakralnymi nie mają zastosowania przepisy określające lokalizację cmentarzy i związanych z nimi domów przedpogrzebowych. Słusznie w tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na istnienie kaplic przykościelnych pełniących funkcję domów przedpogrzebowych często lokowanych w centrach miast, czy działalność kostnic przy szpitalach, pełniących funkcje zbliżone do funkcji domu przedpogrzebowego. Nie sposób również zaakceptować zgłoszonej w analizie uwagi, przyjętej następnie bezkrytycznie również w decyzji, jakoby przeciwko kontynuacji funkcji zamierzonej inwestycji miał przemawiać brak na obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy usługowej. Godzi się zauważyć, że mniemanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, którą statuuje powołany przepis art. 61 ust.1 pkt.1. W orzecznictwie podtrzymywany jest pogląd, według którego chodzi tu o wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Podkreśla się przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie tylko nie powinna prowadzić do ograniczania inwestycji, także związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych, ale przeciwnie, umożliwić realizację uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. W konsekwencji utrzymuje się przekonanie, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie może oznaczać zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Stąd też zwraca się uwagę, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Brak zatem określonej zabudowy czy formy usługi w żadnym razie nie może stać się pretekstem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, o ile oczywiście da się pogodzić z już istniejącą funkcją na obszarze analizowanym. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia, jeśli chodzi o tak szczególną usługę, jaką jest prowadzenie domu przedpogrzebowego, która bez wątpienia może budzić kontrowersje. Należy jednak zauważyć, że przy braku planu miejscowego i szczegółowych rozwiązań dotyczących lokalizacji usług, okoliczność ta nie może być uznana za wystarczającą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro, jak już wspomniano, taką przesłankę stanowi jedynie sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Co istotne, z uwagi na specyficzny charakter, poszukiwanie tego rodzaju usługi na określonym obszarze tylko w celu nawiązania do kontynuacji funkcji często może okazać się daremne. Warto zwrócić ponadto uwagę, że sporządzona w sprawie analiza ogranicza badanie istnienia zabudowy usługowej jedynie do działek dostępnych z ulicy Ł. Tymczasem właśnie z uwagi na priorytetową ideę zachowania ładu urbanistycznego, stanowiącą wiodącą przesłankę ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, przez nieruchomości sąsiednie o jakich stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym, tworzące pewną urbanistyczną całość znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ ustalając granice obszaru analizowanego mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa nie powinien zatem w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Za takim stanowiskiem przemawia przepis § 3 pkt.2 wspomnianego rozporządzenia, która wyznacza jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej, niż 50m wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przyłączyć się zatem należy do poglądu, według którego racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania wspomnianej już spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013r. II OSK 116/12, 26 lipca 2013r. II OSK 712/12, 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 i 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11 opubl. w CBOSA ). W rozpoznawanej sprawie nie są znane motywy, jakimi kierowano się pomijając przy wyznaczeniu obszaru analizowanego istniejące usługi na sąsiednich ulicach wskazanych przez skarżącą i ograniczając rozważania jedynie do ulicy Ł. Rzecz tę należało wyjaśnić i podać przesłanki, którymi się kierowano decydując się na tego rodzaju działanie. Nie może być jednak aprobaty dla takiego stanowiska, które pozwala wyznaczyć obszar analizowany w sposób pozwalający na jego dostosowanie do założonej z góry tezy, zgodnej z oczekiwaniami osób sprzeciwiających się inwestycji. W świetle powyższych uwag do organów należała weryfikacja zawartych w analizie wniosków, sprowadzających się do oparcia negatywnego stanowisko co do inwestycji skarżącej także na rzekomym dyskomforcie mieszkańców ulicy czy zwiększonym natężeniu ruchu drogowego. Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest również zasadność żądania przez inwestora uzyskania dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub na wykonaniu innych robót budowlanych. Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia z dnia 19 listopada 2009 r. ( II OSK 1802/08 opubl. w CBOSA ) przepis ten przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Jak wyjaśniono, nie wynika to wprost i bezpośrednio z powołanego przepisu, ale wskazuje na to zawarte w nim odesłanie do art. 50 ust.2 pkt.2 tejże ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Sąd przyjął zatem, że w oparciu o wspomniane przepisy warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, nie powodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Jest zatem oczywiste, że wszelkie dywagacje dotyczące kontynuowania funkcji zamierzonej inwestycji muszą zostać poprzedzone ustaleniami, czy i jakie roboty budowlane mają zostać wykonane w celu przystosowania budynku do prowadzenia usług pogrzebowych. Wniosek skarżącej z dnia 4 października 2012r. nie zawiera w tym względzie jakichkolwiek danych, również organy nie uczyniły niczego, aby wyjaśnić zasadność żądania wydania decyzji, co jest przecież sprawą kluczową. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).