II SA/Lu 542/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania i wydzierżawiania lokali użytkowych oraz garaży stanowiących własność Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragrafy [...]; II. w pozostałej części skargę oddala. W skardze z dnia 19 lipca 2010 r. Wojewoda Lubelski domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 20 stycznia 2005r. nr 605/XXVI/2005 w sprawie zasad wynajmowania i wydzierżawiania lokali użytkowych oraz garaży stanowiących własność Gminy Lublin na okres do lat 10 i czas nieoznaczony w części obejmującej § 2 ust. 1, §3, §4, §5, §6, §8, §9 i §10 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że rada gminy określając sposoby zarządu mieniem gminy powinna opracować zbiór ogólnych reguł postępowania organu wykonawczego w tym zakresie. Zasady te nie mogą jednak wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, ale powinny stanowić dopełnienie i uzupełnienie tych regulacji. Ponadto nie mogą ingerować w uprawnienia organu wykonawczego przypisane do jego wyłącznej kompetencji przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą zawierać postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowanej przez jej organ wykonawczy, a zatem postanowień wykluczających swobodę indywidualnych podmiotów przy określaniu treści umów cywilnych. Zdaniem Wojewody powołane w skardze zapisy uchwały zasady te naruszają. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Według natomiast art. 37 ust. 4 ustawy przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisów tych wynika zatem rozróżnienie pomiędzy umowami zawieranymi do 3 lat i powyżej trzech lat lub na czas nieoznaczony. Zaskarżona uchwala rozróżnienia tego jednak nie respektuje. Dotyczy ona bowiem zawierania umów najmu i dzierżawy lokali użytkowych oraz garaży stanowiących własność Gminy Lublin na czas oznaczony do 10 lat i na czas nieoznaczony. Skutkiem powyższego są wadliwe zapisy wskazane w skardze. Według § 2 ust.1 podstawową formą wyboru najemcy lokali użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Lublin jest przetarg, gdy tymczasem zgodnie z powołanym już art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek ten dotyczy wyłącznie umów zawieranych na czas oznaczony powyżej trzech lat lub na czas nieoznaczony. Obowiązek ten nie obejmuje umów zawieranych na czas oznaczony do 3 lat, kiedy rozstrzygnięcie co do trybu zawarcia umowy należy do Prezydenta Miasta, gospodarującym gminnym zasobem nieruchomości. Określenie w uchwale, że przetarg obowiązuje także w stosunku do umów zawieranych do lat 10 i na czas nieoznaczony jest z powyższą regułą w sposób oczywisty sprzeczny. Równie wadliwy, zdaniem Wojewody, jest § 3 uchwały, w którym sformułowano przypadki uzasadniające zastosowanie trybu bezprzetargowego. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umów jedynie wówczas, gdy są one zawierane na okres dłuższy niż 3 lata, nie obejmują więc umów zawieranych do lat 3. Zgoda jest udzielana w uchwale na wniosek organu wykonawczego w indywidualnej, skonkretyzowanej sprawie. Ponadto przepis art.37 ust. 4 ustawy należy interpretować zgodnie z ust.2 i 3 tego przepisu, co oznacza, że katalog przypadków w jakich rada może odstąpić od trybu przetargowego jest zamknięty. Ich rozszerzenie uznać należy za niedopuszczalne. Za wadliwe organ nadzoru uznał także zapisy §10 załącznika do uchwały określającego stawki czynszu, § 5 regulującego sposób zabezpieczenia roszczeń wynajmującego, § 8 ust.1 normującego dopuszczalność zmiany okresu na jaki została zawarta umowa oraz § 9 wprowadzającego 6 – miesięczny okres wypowiedzenia umów zawartych na czas oznaczony. Według organu nadzoru zapisy te naruszają zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 353(1) kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tym samym stanowią ingerencję w ustawowe kompetencje organu wykonawczego określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko bowiem Prezydent Miasta jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych może decydować o treści zawieranych umów. Jako podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie organ nadzoru uznał także zapis § 6 załącznika, stanowiący, że najemca bez zgody Prezydenta Miasta nie może wnosić prawa najmu do spółek cywilnych oraz spółek prawa handlowego. Regulacja ta oznacza zakaz dokonywania przez najemców czynności prawnych bez wyraźnego upoważnienia. Nieważny, zadaniem Wojewody, jest także § 8 ust. 2 załącznika, w którym Rada Miasta postanowiła, że wynajmujący może za zgodą najemcy lub na jego wniosek zmienić umowę zawarta na okres 3 lat na umowę na czas oznaczony do lat 10 lub na czas nieoznaczony , po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetowo – Ekonomicznej Rady Miasta. Organ nadzoru stwierdził, że przepis zmierza do obejścia art. 37 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującego jak już wcześniej podano, obowiązek zawierania umów na czas dłuższy niż 10 lat w drodze przetargu. Organ nadzoru podkreślił, że mimo zmiany zaskarżonej uchwały kolejnymi uchwałami Rady Miasta Lublin z dnia 17 grudnia 2009r. nr 906/XXXVII/2009 i z dnia 25 marca 2010r. Nr 1003/XL/2010 uchwala ta nadal obowiązuje. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublin, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2009r. II SA/Kr 442/09 stwierdziła, że jej zgoda na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umów najmu, i dzierżawy nieruchomości gminnych zawieranych na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony może być zgodą generalną dla wszystkich umów tego rodzaju. Ponadto, dowodziła rada, przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do odstąpienia od przetargowego oddawania nieruchomości w najem klub dzierżawę w dowolnych przypadkach, a nie tylko wynikających z art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Zwrócono przy tym uwagę, że określony w § 3 pkt.1 załącznika do uchwały przypadek mieści się w dyspozycji ówczesnego brzmienia art.37 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada zaznaczyła jednak, że kwestie powyższe były sporne, w związku z czym wprowadzono nowelizację art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą obecnie rada gminy może w każdym przypadku wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego, a nie tylko w przypadkach określonych w art.37 ust.2 i 3. Za nieuzasadnione rada uznała także zarzut naruszenia kompetencji Prezydenta Miasta, przez narzucenie mu warunków pod jakimi miałby zawierać umowy najmu lub dzierżawy. Odwołując się do § 10 załącznika rada wyjaśniła, że określone w nim stawka czynszu nie jest stawką sztywną, ale stwierdza, że stawka nie może być niższa niż 10 zł za m2, co oznacza, że ostateczna stawka jest określona przez Prezydenta. Nadto jak stanowi § 10 ust. 2 stawki czynszu mogą być ustalane poniżej wysokości 10 zł za m2 po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. (tekst jedn. Dz. U z 2010r. nr 102, poz. 650 ze zmianami) zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W świetle tego przepisu uzasadnione jest przekonanie Rady Miasta Lublin, że odstąpienie od przetargowego trybu zawierania wspomnianych umów nie jest uzależnione od spełnienia szczególnych warunków, a zwłaszcza nie jest związana przepisami art. 37 ust.2 i 3 ustawy. Uwaga ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem trzeba, na co zresztą zwrócono uwagę także w odpowiedzi na skargę, że zmiana tego przepisu nastąpiła na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 206, poz. 1590) i zaczęła obowiązywać od 7 stycznia 2010r. Nie mogła być zatem uwzględniona przy rozpatrywaniu skargi, skoro sąd administracyjny bada legalność aktu prawnego na dzień jego podjęcia. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób zaaprobować stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Przypomnieć należy, że art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 2005r.) z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 stanowił, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z kolei według art. 37 ust. 4 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, przy czym wojewoda lub odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu art. 37 ust. 4 wynikała zatem generalna zasada, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten przesądzał o obowiązku przetargu zarówno co do nieruchomości samorządowych, jak i skarbowych przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Natomiast odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów na czas dłuższy niż trzy lata albo na czas nieoznaczony wymagało indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku. (Komentarz Ustawy o gospodarce nieruchomościami - Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Mamraj, Eugeniusz Mzyk - str. 239, wydanie 3, rok 2008). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 lipca 2008r. (I OSK 145/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyjaśnił, że na tle art. 37 odwołanie się w ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. W związku z tym nie można uznać za zasadnego stanowiska, według którego zdanie drugie art. 37 ust. 4 jest samodzielną podstawą do wyrażenia zgody na tryb bezprzetargowy, gdyż tryb ten może mieć miejsce tylko przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 przy wyrażaniu tej zgody. Pogląd powyższy podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009r. (I OPS 1/09 ONSAiWSA 2009/5/85) dowodząc, że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest, zdaniem sądu, argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Słusznie zatem organ nadzoru wywiódł, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ponieważ rada wskazała przypadki inne niż wskazane w tym przepisie, należało stwierdzić nieważność § 3 uchwały i § 4, który do tego zapisu się odnosi. Słusznie także za wadliwe uznał Wojewoda zapisy § 5 regulującego sposób zabezpieczenia roszczeń wynajmującego, § 8 ust. 1 normującego dopuszczalność zmiany okresu na jaki została zawarta umowa, § 9 wprowadzającego 6 – miesięczny okres wypowiedzenia umów zawartych na czas oznaczony oraz §10 załącznika do uchwały określającego stawki czynszu. Z treści art. 18 ust.9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) obowiązującym w dacie podjęcia uchwały wynika, że do kompetencji rady gminy należało określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu jedynie na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad wójt mógł dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Oznacza to, że umowy krótsze niż 3 lata nie są objęte wspomnianym przepisem. Uzasadnione jest przekonanie, że umowy te dotyczą załatwiania bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwijającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno – gospodarczego przeznaczenia. Mieszczą się zatem w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, do czego w myśl art. 30 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym upoważniony był Prezydent Miasta Lublin, a nie Rada Miasta Lublin (por. także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r. I OSK 502/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Rada nie mogła zatem ustanawiać zasad także do umów zawieranych na okres do 3 lat. Jednak sama uchwała w powołanych zapisach nie rozróżnia umów zawartych na okres do trzech lat lub zawartych powyżej trzech lat i na czas nieoznaczony, stanowiąc zasady zawierania umów najmu i dzierżawy lokali użytkowych i garaży do lat 10, co przesądza o ich nieważności. Z tego także powodu uzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności § 6 załącznika do uchwały, według którego najemca bez zgody Prezydenta Miasta nie może wnosić prawa najmu do spółek cywilnych oraz spółek prawa handlowego. Również ten zapis sugeruje, że dotyczy wszystkich umów najmu lub dzierżawy, gdy tymczasem, jak już wskazano, do kompetencji rady nie należy ustanowienie zasad zawierania tych umów na okres do trzech lat. Nie można natomiast podzielić zapatrywania organu nadzoru, że sformułowany w ten sposób przepis jest naruszeniem uprawnień najemcy, nie znajdującym oparcia w przepisach kodeksu cywilnego, normującego instytucję najmu. Podkreślić należy, że stosunek najmu nawiązuje się na podstawie umowy, w której wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania na czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art.659 § 1 kc ). Nie budzi też wątpliwości pogląd, że prawo najmu może być przedmiotem wkładu wspólnika do spółki cywilnej i spółki prawa handlowego (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009r. II FSK 345/08 LEX nr 519391, uchwała SN z dnia 26 marca 1993r. III CZP 21/93 LEX nr 5679) przy czym zbywalność, a więc i zdolność aportowa, może być umownie wyłączona. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w powołanej uchwale, wprawdzie stosunek najmu dopuszcza korzystanie z lokalu nie tylko przez najemcę, ale i przez inne osoby w jego imieniu, jednak wniesienie omawianego uprawnienia w charakterze aportu powoduje, że używanie przechodzi na inny podmiot, który je wykonuje w imieniu własnym. Dlatego umowny zakaz rozporządzeń przewidzianych w art. 668 § 1 k.c. obejmuje również pokrycie uprawnieniem do używania lokalu udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Uwaga ta ma oczywiście zastosowanie także do pokrycia udziału w spółce cywilnej. Zaakceptować należy natomiast zastrzeżenia organu nadzoru dotyczące § 8 ust.2 załącznika do zaskarżonej uchwały, według którego wynajmujący za zgodą najemcy lub na jego wniosek i po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetowo – Ekonomicznej może zmienić umowę zawartą na okres do trzech lat na umowę oznaczoną do lat 10 lub na czas nieoznaczony. Słusznie podkreślono, że przepis ten w istocie stanowi naruszenie obowiązku zawierania umów najmu lub dzierżawy lokali użytkowych i garaży na czas powyżej trzech lat lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu. Nie ma natomiast wystarczających powodów dla stwierdzenia nieważności § 2 iust.1 załącznika do uchwały. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. (II OSK 166/07, LEX nr 344607) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Zauważyć należy, iż zaskarżony przepis stanowi jedynie, że podstawową formą wyboru najemcy jest przetarg. Nie wyklucza zatem także innych trybów zawierania umów. Nie wprowadza on żadnych szczegółowych rozwiązań, trudno także uznać, aby pozostawał w wyraźnej sprzeczności z przepisami w tym zwłaszcza z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność § 3, § 4, § 5, § 6, § 8, § 9, §10 załącznika do zaskarżonej uchwały. Na podstawie art.151 wspomnianej ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie.