II SA/Lu 564/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. L. i T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz R. L. i T. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. (omyłkowo wskazano datę: 7 lipca 2008 r.) nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie z dnia 7 kwietnia 2009 r. wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta K. D. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]/2, położonej przy ul. K. G. w K. D. na działki o numerach [...]/5 i [...]/6. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż Powiatowy Zarząd Dróg w P. pismem z dnia 27 listopada 2008 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału m.in. działki [...]/2, położonej w K. D. przy ul. K. G. Wnioskodawca podał, że konieczność podziału działek wymienionych we wniosku związana jest z realizacją budowy chodnika przy tej ulicy stanowiącej ciąg drogi powiatowej Nr [...] "K. D.(ul. K. G., ul. D.) – W. – K. R.", gdyż działki te znajdują się pod wybudowanym lub mającym powstać chodnikiem. Wskazanym wyżej postanowieniem organ pierwszej instancji zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału omawianej działki na działki nr ewid. [...]/5 i [...]/6, wskazując, iż projektowany podział działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. i ma na celu wydzielenie działki nr [...]/6 o pow. 0,0034 ha na poszerzenie drogi publicznej i działki nr [...]/5 pod tereny budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do objętego wnioskiem terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia 28 marca 2003 r., który na przedmiotowym terenie przewiduje: "MN" – tereny budownictwa jednorodzinnego, "MW" – tereny budownictwa wielorodzinnego, "KP (Z) 015" – droga powiatowa w strefie 7: K., K. G., D. G. Kolegium podniosło, że proponowana do wydzielenia działka nr [...]/6 o pow. 0,0034 ha przeznaczona jest w planie miejscowym pod poszerzenie drogi publicznej. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 14 ust. 8 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwalony przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, w którym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują więc, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego Kolegium doszło do przekonania, że zasadnie organ pierwszej instancji pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, że nieznajomość planu miejscowego przez stronę, a także zarzuty co do sposobu zachowania się pracowników Urzędu Miasta nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności postanowienie wydanego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie złożyli R. i T. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili, że w toku postępowania administracyjnego pracownicy Urzędu Miasta K. D. uniemożliwili im zapoznanie się z pełną treścią planu miejscowego, odsyłając ich w tym zakresie do Powiatowego Zarządu Dróg w P., gdzie okazało się, iż zatwierdzony plan realizacji chodnika nie uwzględnia ich jako właścicieli działki nr [...]/2 przy ul. K. G. Mimo skierowania do organu pierwszej instancji kolejnych pism z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości w tej sprawie nie otrzymali stosownego wyjaśnienia. W ocenie skarżących otrzymany przez nich odpis planu miejscowego jest nieczytelny, a ponadto nie wynika z niego, by przewidywane było poszerzenie drogi kosztem ich działki. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. skarżący wskazali dodatkowo, że inwestycja polegająca na budowie chodnika została zatwierdzona na działce ojca R. L. nr ewid. [...], która obecnie nie istnieje. Podnieśli, iż nie chcą wybudowania chodnika od strony ich działki, gdyż może on być po zrealizowany drugiej stronie ulicy. Ponadto wskazali, że w planie miejscowym nie są przewidziane ciągi piesze "KX", o których wspomina postanowienie organu pierwszej instancji, zaś zaskarżone postanowienie tych ciągów nie wymienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ obowiązany jest więc dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły, mimo iż sprawa rozpoznawana była przez te organy dwukrotnie, wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co nie pozwala na ocenę, czy prawidłowo zastosowane zostały normy prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie dotyczy zgodności projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 93 ust. 1 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy) . Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4). Opinia wyrażana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Wyrażenie opinii o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego wymaga szczegółowej analizy ustaleń planu, tylko wówczas można bowiem dokonać oceny zgodności podziału zarówno z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu, jak i ustaleniami wskazującymi na możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, stosownie do powołanych przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy. Stanowisko organu opiniującego powinno być szczegółowo uzasadnione. Wyrażenie opinii pozytywnej wskazywać musi w sposób nie budzący wątpliwości, że projektowany podział zgodny jest ustaleniami planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pozytywnie zaopiniował projekt podziału polegający na wydzieleniu z nieruchomości skarżących działki nr [...]/6 o pow. 0,0034 ha na poszerzenie drogi publicznej i działki nr [...]/5 pod tereny budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego. Należy podzielić stanowisko skarżących, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy, w szczególności nie wykazały, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 28 marca 2003 r. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D., [...]) przewiduje przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną. Skarżący jako właściciele nieruchomości oznaczonej numerem [...]/2 mają prawo domagać się wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że część ich działki przeznaczona została w planie pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku opiniowania zgodności projektu podziału z planem miejscowym uzasadnienie faktyczne powinno odwołać się nie tylko do fragmentu rysunku planu, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, ale także do mapy, na której widoczne byłyby granice nieruchomości skarżących oraz przeznaczenie poszczególnych jej części w planie. Należy zauważyć, że na fragmencie rysunku planu, na który powołują się organy, nie zostały zaznaczone granice poszczególnych nieruchomości. Nie pozwala to na sprawdzenie, czy projekt podziału jest rzeczywiście zgodny z planem. Nie sposób również nie zauważyć, że droga publiczna powiatowa nr [...] już istnieje, a wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w P. dotyczy budowy chodnika, który również jest już częściowo zrealizowany. Nie sposób więc odeprzeć zarzutu skargi, że ustalenia organów są dowolne i nie zostały oparte o konkretne ustalenia planu. W tej sytuacji, nie przesądzając ostatecznej oceny zgodności projektu podziału z planem miejscowym, stwierdzić należy, że wyrażenie przez organy administracji opinii pozytywnej w tym przedmiocie nie zostało poprzedzone wyczerpującą analizą ustaleń planu, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wyrażenie opinii o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, przepisy ustawy nie przewidują bowiem odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału. W uchwale z dnia 1 marca 1999 r. (OPK 1/99), opubl. w ONSA 1999/3/84, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Do wydania tego postanowienia przepisu art. 106 k.p.a. nie stosuje się". Stanowisko to znalazło potwierdzenie także w późniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. (I OSK 683/05) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. (III SA/Po 156/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że treść art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, by postanowienie w przedmiocie opinii dotyczącej projektu podziału nieruchomości zapadało w toku postępowania odrębnego od tego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości. Również w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (I OSK 355/07) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opinia zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest częścią postępowania podziałowego. Z akt sprawy niniejszej nie wynika, czy postanowienie opiniujące wydane zostało w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2, czy też w odrębnym postępowaniu dotyczącym tylko i wyłącznie wyrażenia opinii przez Burmistrza Miasta K. D. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 8 grudnia 2008 r. podano wprawdzie, że na żądanie Powiatowego Zarządu Dróg w P. wszczęte zostało postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nr [...]/2, jednak w aktach brak wniosku o podział. Z pisma Powiatowego Zarządu Dróg w P. z dnia 27 listopada 2008 r. (kopia - k. 1 akt administracyjnych, oryginał – k.1 akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Lu 562/09 ze skargi M. G., właścicielki działki nr [...]/1) wynika natomiast, że Zarząd ten zwrócił się do Urzędu Miasta z prośbą o "wydanie pozwolenia w sprawie dopuszczalności podziału" kilku działek, m.in. działki skarżących. Należy w związku z tym zauważyć, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wydawania przez właściwy organ pozwolenia w sprawie dopuszczalności podziału nieruchomości. Wskazany w ustawie organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) orzeka o podziale w drodze decyzji zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1). Organ ten prowadzi zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział, którego częścią jest zaopiniowanie projektu podziału zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy), albo z urzędu, jeżeli podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy). Z akt sprawy nie wynika, czy podział nieruchomości skarżącej dokonany miałby być na wniosek, czy z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciele nieruchomości wniosku nie składali. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) uprawnia zarząd drogi do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, zgodnie przepisami o gospodarce nieruchomościami, w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy. W piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. Zarząd Dróg w P. nie powołuje się jednak na konieczność nabycia gruntów przeznaczonych pod pas drogowy, lecz na realizację budowy chodnika przy ul. G. K. w K. D., która to inwestycja została zatwierdzona decyzją Nr [...]. W aktach brak tej decyzji, nie wiadomo więc czego ona dotyczy. Wszystkie te okoliczności wymagać będą wyjaśnienia przez organy w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują odrębnego postępowania w sprawie zaopiniowania podziału nieruchomości dokonywanego na podstawie art. 92 i nast. ustawy. Tylko ubocznie zauważyć należy, że podział nieruchomości może być także dokonany w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 powołanej ustawy decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. W tym przypadku nie prowadzi się odrębnego postępowania o podział nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił także postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 powołanej ustawy, jest to bowiem niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie wyjaśnią organy, czy i na jakiej podstawie prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości skarżących i uzupełnią akta postępowania administracyjnego w tym zakresie. Organy mieć będą na uwadze, że wydanie opinii o projekcie podziału, jeśli takowa jest wymagana, poprzedzone być musi dokładną analizą rysunku planu, a uzasadnienie postanowienia opiniującego wskazywać musi w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, która część nieruchomości skarżących przeznaczona jest pod drogę publiczną, oznaczoną symbolem KP(Z). Wymaga to naniesienia na mapie - sporządzonej w odpowiedniej skali - granic obszarów przewidzianych w planie. Dopiero wówczas możliwe będzie porównanie granic nieruchomości skarżących z granicami obszarów KP(Z) i MN, MW. Dołączając rysunek planu powinny organy mieć na uwadze, że rysunek ten nie jest czytelny dla stron, jeśli nie zawiera legendy użytych symboli i kolorów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.