II SA/Lu 565/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w miejscowości K. D., gmina D. od strony działki nr [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się trzykondygnacyjny (suterena, parter, poddasze) budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym, pokryty blachą trapezową. Budynek ma wymiary: [...] m (od strony działek nr [...] i [...]) i [...] m od strony frontowej i podwórka. Od strony podwórka wykonano schody betonowe prowadzące do dobudowanego aneksu mieszkalnego o wymiarach [...] m, stanowiącego wejście do części zasadniczej obiektu. Budynek został zlokalizowany w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] oraz przy granicy z działką nr [...], a także w odległości [...] m od krawędzi drogi powiatowej. W ścianie szczytowej, usytuowanej w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] znajduje się osiem otworów okiennych, natomiast druga ściana szczytowa, usytuowana przy granicy z działką nr [...], posiada dwa otwory okienne. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. L. z dnia [...] lutego 1993 r., znak: [...], udzielającej S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego bez garażu, na podstawie projektu typowego [...], budynku gospodarczego na podstawie projektu typowego [...], oraz szamba i studni bez projektów technicznych. Z przekazanej ze Starostwa Powiatowego w J. L. dokumentacji budowy wynika, że decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego zobowiązano inwestora do wykonania frontowej ściany zachodniej w odległości [...] m od krawędzi drogi prowadzącej przez wieś. Ścianę szczytową północną należało wykonać w granicy działki z A. R. jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Budynek według projektu był parterowy z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony, z dachem dwuspadowym o nieregularnym rzucie przyziemia o zasadniczych wymiarach zewnętrznych [...] m. Z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporny obiekt winien być zlokalizowany w odległości [...] m od granicy z działką o nr [...]. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek mieszkalny wybudowany na działce nr [...] został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowalnego. Dokonano zwiększenia szerokości obiektu z wymiaru [...] m, powodując przez to zmianę lokalizacji obiektu w stosunku do granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz zmianę odległości budynku od granicy z [...] m. Zmianie uległa również lokalizacja obiektu w stosunku do krawędzi drogi z zatwierdzonych [...] m. Dokumentacja budowalna przewidywała budowę obiektu częściowo podpiwniczonego, natomiast pod całością obiektu wykonano sutereny. Ponadto organ ustalił, że zmiana szerokości budynku spowodowała również, że ściana szczytowa od strony działki nr [...], posiadająca osiem otworów okiennych, nie spełnia wymogów określonych przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ pierwszej instancji uznał, że warunków technicznych nie spełnia również ściana szczytowa zlokalizowana przy granicy z działką nr [...], ponieważ posiada dwa otwory okienne. Samowolne dokonanie zmian w wybudowanym budynku w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowalnego spowodowało zmiany w zakresie zagospodarowania terenu, zmianę powierzchni zabudowy budynku i jego szerokości, co stanowi istotne odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowalnego, dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji, powołując się na treść art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), stwierdził, że w takim przypadku zastosowanie ma procedura naprawcza, przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowalnego. Z uwagi na fakt, iż roboty budowalne zostały zakończone (art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego), organ nadzoru budowlanego uznał, że możliwe jest samodzielne stosowanie przepisów art. 51 bez konieczności przeprowadzenia na pierwszym etapie postępowania naprawczego procedury, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Mając na uwadze dokonane ustalenia, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w J. L., decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego, nakazał S. K. sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia [...] lipca 2016 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości K. D.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K.. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy uznał, że skoro przedmiotowy budynek na działce nr [...] powstał w oparciu o pozwolenie na budowę pod rządami ustawy - Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 r. i jego budowa została zakończona, to zgodnie z art. 103 ust. 1 obowiązującej ustawy - Prawo budowalne z 1994 r. postępowanie administracyjne w stosunku do tego obiektu należy prowadzić na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowalne 1994 r. Organ powołał się ponadto na § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (16 grudnia 2002 r.) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowalnego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Organ drugiej instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie bezspornie zostało ustalone, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało udzielone S. K. w dniu [...] lutego 1993 r. Budynek został przekazany do użytku w 1994 r., a zatem budowa została przeprowadzona pod rządami ustawy - Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 r. Organ odwoławczy za nietrafne uznał zatem postępowanie organu pierwszej instancji, który ocenił przedmiotowy obiekt pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zaś przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, nie wpływa to jednak na zasadność wydanego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w J. L. postępowaniu administracyjnym zostało bowiem stwierdzone, że budynek mieszkalny został wykonany w sposób istotnie odbiegający od projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Według organu, niewątpliwie dokonana zmiana wymiarów budynku, a także zmiana usytuowania budynku na działce w stosunku do drogi powiatowej, dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, jak też wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubaturę obiektu, powierzchnię zabudowy), co odpowiada dyspozycji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z tym, że inwestor przed dokonaniem tych zmian nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), organ uznał za zasadne podjęcie działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. zobowiązanie inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W skardze na powyższą decyzję S. K. zażądał jej uchylenia w całości oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że zostały wydane z naruszeniem prawa budowlanego. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że budynek zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przy obowiązujących wówczas warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, określonych rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. Skarżący stwierdził, że za realizację robót zgodnie z projektem i zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi odpowiedzialność ponosi kierownik budowy. W razie odstępstw od tych warunków to kierownik budowy winien dokonać odpowiednich korekt w projekcie oraz dokonać odpowiednich wpisów w dzienniku budowy, a w razie konieczności wykonać odpowiednie rysunki zamienne. Skarżący podniósł, że dopełnił wszelkich nakazów określonych przepisami techniczno – budowlanymi, a wszystkie dane dotyczące przebiegu robót - zgodnie z obowiązującymi przepisami, zostały zapisane w dzienniku budowy, który został przekazany do Urzędu Rejonowego przed rozpoczęciem użytkowania budynku. Skarżący wyjaśnił dalej, że dokumenty te zostały przyjęte bez zastrzeżeń i budynek dopuszczono do użytkowania, przez co potwierdzono, że budynek wzniesiono zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącego, skoro dopuszczono budynek do użytkowania, to niedopuszczalne jest wnoszenie zastrzeżeń w odniesieniu do tego obiektu. W jego ocenie, błędne jest zastosowanie do przedmiotowego budynku przepisów aktualnie obowiązującego prawa budowlanego i aktualnych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowalnego możliwe jest po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1616/11, wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1230/13). W takim przypadku, w sytuacji stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, organ nadzoru budowalnego ma prawo w dowolnym czasie wszcząć i prowadzić postępowanie naprawcze. Organ wskazał ponadto, że adresatem decyzji wydawanych w tym postępowaniu, w świetle art. 52 Prawa budowalnego, jest wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowalnego. W ocenie organu, w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzono zmianę wymiarów zewnętrznych budynku oraz zmianę usytuowania obiektu na działce, co wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro skarżący tego obowiązku nie dopełnił, należało mu nakazać przedłożenie projektu zamiennego, uwzględniającego dokonane w pierwotnym projekcie zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ odwoławczy właściwie ustalił stan prawny sprawy. W sprawie bezsporne jest, że budowa przedmiotowego budynku na działce nr [...] została rozpoczęta i zakończona pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zaś postępowanie administracyjne w przedmiocie odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę tego budynku zostało wszczęte już w okresie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Z przepisów przejściowych Prawa budowlanego z 1994 r., w tym z art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że zarówno do spraw wszczętych po jej wejściu w życie, jak i do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną (niezależnie od tego, czy dotyczą zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), stosuje się przepisy tej ustawy. Jedyny wyjątek od tej reguły dotyczy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wbrew stanowisku skarżącego, przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. miałyby w niniejszej sprawie zastosowanie wyłącznie wtedy, gdyby jej przedmiotem była samowola budowlana polegająca na wybudowaniu przed dniem 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w konsekwencji czego organy nie miały podstaw do stosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, że badając odstępstwa od warunków projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 15 lutego 1993 r., należało uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, aczkolwiek normy dotyczące odległości budynku od granicy z działką sąsiednią określone w tym rozporządzeniu pozostały niezmienione również na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po drugie, rozstrzygnięcia organów obu instancji zasadnie zostały skierowane do skarżącego jako inwestora, a jednocześnie właściciela budynku posadowionego na działce nr [...]. W myśl bowiem art. 52 Prawa budowlanego, czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 51, jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, gdyż to on, jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18). Jedynie w sytuacji, gdy inwestor utraci tytuł prawny do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, obowiązki z art. 51 Prawa budowlanego organ winien nałożyć na aktualnego właściciela tej nieruchomości. Nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 51 w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyniłoby bowiem taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. m. in. wyrok NSA z dnia oraz 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący jako inwestor jest jednocześnie aktualnym właścicielem działki nr [...], na której usytuowany jest budynek objęty niniejszym postępowaniem. Nie ma zatem wątpliwości, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego uczyniły skarżącego adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Art. 52 Prawa budowlanego nie przewiduje nałożenia określonych w nim obowiązków na kierownika budowy czy innych uczestników procesu budowlanego. Inwestora i kierownika budowy łączy umowa cywilnoprawna i ewentualna odpowiedzialność kierownika za naruszenia przepisów prawa przy budowie obiektu budowlanego jest odpowiedzialnością kontraktową, którą inwestor mógłby egzekwować w postępowaniu przed sądem powszechnym. Innymi słowy, w świetle art. 52 Prawa budowlanego odpowiedzialność administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego ponosi inwestor, niezależnie od tego, czy sprawcą tego naruszenia był on sam, czy też zatrudnione przez niego do realizacji procesu budowlanego osoby, w tym kierownik budowy. Po trzecie, organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie uznały, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. o pozwoleniu na budowę. Materialnoprawną podstawę decyzji tych organów stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dokonane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] i stwierdzone przez organy odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego tego budynku stanowią niewątpliwie odstąpienia istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Odstąpienia, do których zaliczyć należy: 1) zwiększenie szerokości budynku z projektowanych [...] m, 2) zmiana odległości budynku od granicy z działką sąsiednią nr [...] z projektowanych [...] 3) zmiana lokalizacji obiektu w stosunku do krawędzi drogi z zatwierdzonych [...] m, 4) wykonanie suteren pod całością budynku zamiast projektowanego częściowego podpiwniczenia, wypełniają dyspozycje pkt 1 i 2 powołanego ostatnio przepisu, ponieważ dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (pkt 1) oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: powierzchni zabudowy i szerokości (pkt 2). Takie istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego dopuszczalne są jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), której skarżący nie uzyskał. Ustalenia organów obu instancji są niewadliwe i wyczerpujące, nie były zresztą w tym zakresie kwestionowane ani przez skarżącego, ani przez żadnego z uczestników postępowania. Po czwarte, wbrew stanowisku skarżącego, przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu od prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji zaistnienia którejś z przesłanek w nich określonych. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 55 i n. tej ustawy wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania naprawczego pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznaczałoby możliwość dokonywania ponownej oceny tych samych przesłanek, co byłoby sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa określoną w art. 8 k.p.a. Inwestor ma bowiem prawo sądzić, że skoro została wydana ostateczna decyzja co do zgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę, to obiekt taki może być legalnie użytkowany. Takiego skutku nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowania, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2725/12 oraz wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1313/14, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że będące przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego odpowiadają prawu. Stąd skarga S. K. została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).