II SA/Lu 567/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał Z. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku stolarni zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K. D.. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję tą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] r. Po rozpoznaniu skargi Inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., ( sygn. akt II SA/Lu 971/11 ), oddalił skargę inwestora na decyzję organu odwoławczego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., ( II OSK 1817/12 ) oddalił jego skargę kasacyjną. Ponieważ inwestor nie wykonał rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył [...] r. Z. K. upomnienie z dnia [...] r., w którym wezwano się go do wypełnienia obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Mimo skutecznego doręczenia zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. W tej sytuacji w dniu [...]. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który zobowiązany otrzymał w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Organu stwierdził, że art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązuje do stosowania środków egzekucyjnych, które nie tylko prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale i takich spośród nich, którą są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu środkiem egzekucyjnym realizującym w sprawie niniejszej obie te dyrektywy jest grzywna w celu przymuszenia. Ma ona na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego własnymi środkami i uniknięcie obciążenia kosztami egzekucyjnymi, zarówno samego wykonania zastępczego, jak i innych kosztów egzekucyjnych, prowadzi więc bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, także ze względu na brak dodatkowego silnego stresu związanego z wykonaniem zastępczym, co jest związane z całą procedurą rozbiórki za zobowiązanego. Dlatego środek egzekucyjny w postaci grzywny jest mniej uciążliwy, niż wykonanie zastępcze i związane z tym dodatkowe koszty egzekucyjne oraz stres zobowiązanego. Spełnia jednocześnie swoją przymuszającą rolę. Wysokość grzywny określono zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na jej wysokość nie miała wpływu sytuacja materialna zobowiązanego. Wysokość grzywny odpowiada iloczynowi powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki i [...] ceny m2, powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W tym przypadku wyliczenie grzywny wygląda następująco: 27,25 m2 (powierzchnia zabudowy) x 0,2 x [...] zł (cena m2 powierzchni użytkowej budynku za III kwartał 2015 r.) daje kwotę [...]zł. W piśmie z dnia [...] r. zobowiązany zgłosił zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz zawarł zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. Zażądał w nim wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz uchylenia postanowienia nakładającego grzywnę. Żądania te uzasadnił tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] r. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o rozbiórce stolarni. W tej sytuacji nałożenie grzywny jest przedwczesne. Znaczne jest bowiem prawdopodobieństwo wznowienia postępowania i uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Zobowiązany podkreślił, że nie jest w stanie uiścić grzywny bez uszczerbku w kosztach utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Zaznaczył, że powierzchnia spornej komórki wynosi 27 m2, zaś obecne przepisy dopuszczają budowanie bez zezwolenia budowle o powierzchni 35 m2. Wybudowanie spornej komórki przestało więc być samowolą budowlaną. W piśmie z dnia [...] r. zobowiązany powołał się na art. 33 pkt 1 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W jego ocenie nałożona grzywna jest zbyt wysoka i nałożono ją nazbyt pośpiesznie. Miało to miejsce po otrzymaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia [...]. w obawie przed ewentualnym korzystnym dla niego wznowieniem postępowania w sprawie rozbiórki. W takim stanie faktycznym prowadzenie postępowania egzekucyjnego i pośpieszne nałożenie grzywny straciło podstawę prawną. Postanowieniem z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji podzielił ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., że grzywny w celu przymuszenia w sprawie niniejszej jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Powoduje ona mniejszą ingerencję w prawa i obowiązki zobowiązanego, poprzez samodzielny wybór wykonawcy, co skutkuje obniżeniem kosztów wykonania egzekwowanego obowiązku. W przypadku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, środek ten wygeneruje dla zobowiązanego dodatkowe koszty, które nie podlegają zwróceniu. Ponadto w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożona nań grzywna, o ile nie została uiszczona lub ściągnięta, podlega umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego (art. 125 i 126). Grzywna uiszczona lub ściągnięta może być zwrócona w całości lub w części. Zaznaczono też, że wpłacone lub ściągnięte kwoty grzywien stanowić będą w przyszłości kwotę, która zostanie przekazana na wykonanie zastępcze obowiązku. Takie działanie organu jest wyrazem spełnienia zasady szybkości i ograniczania kosztów postępowania egzekucyjnego, a zarazem zabezpieczenia w przyszłości zobowiązanego przed zwielokrotnianiem kosztów egzekucji. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Odnośnie wniosku o uchylenie nałożonej grzywny ze względu na znaczne prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] r. w wyniku wznowienia postępowania, ze względu na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/15 postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. oraz postanowienia utrzymującego go w mocy, organ II instancji zauważył, że decyzja nakładająca na zobowiązanego obowiązek rozbiórki stolarni jest prawomocna i ostateczna. Nie została też wzruszona w trybie nadzwyczajnych środków weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych i pozostaje w obrocie. Podlega zatem wykonaniu. Ustosunkowując się do argumentu, iż obecne przepisy dopuszczają bez uzyskania pozwolenia na budowę wznosić obiekty budowlane o powierzchni nie większej niż 35 m2 organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nowelizującej ustawę z dnia [...] r. - Prawo budowlane z dniem [...] r., mają zastosowanie do spraw wszczętych po tej dacie. Artykuł 6 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast decyzja, mocą której nałożony został obowiązek rozbiórki w przedmiotowej sprawie jest ostateczna i prawomocna i nie ma do niej zastosowania przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Nie jest też możliwe wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, gdyż zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu nie służy prawo złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Uprawnionym do złożenia takiego wniosku jest wierzyciel. W niniejszej sprawie jest nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wykonuje także obowiązki organu egzekucyjnego. W tym stanie sprawy Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie z dnia [...] r. Wyjaśnił w niej, że utrzymanie w mocy postanawiania nakładającego grzywnę jest dla niego krzywdzące. Jest on bowiem chory, nie posiada żadnego majątku, ani oszczędności, opiekuje się dorosłym niepełnosprawnym synem. Komórka nie jest samowolą budowlaną, zaś grzywna nałożona została zbyt szybko. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1a pkt 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 1619 ze zmianami ) środkami egzekucyjnymi w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Oczywiste jest, że z uwagi na charakter nałożonego na skarżącego zobowiązania polegającego na rozbiórce budynku organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania środka egzekucyjnego jedynie w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Bez wątpienia natomiast dokonując wyboru właściwego środka winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą ujętą w przepisie art. 7 § 2 ustawy stanowiącym, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, bowiem jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że przy egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego to właśnie grzywna w celu przymuszenia powinna znaleźć pierwszeństwo (wyroki NSA z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1387/10, z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten opiera się na rozumieniu grzywny, jako szczególnego środka egzekucyjnego, spośród bowiem wszystkich środków uregulowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji będących środkami zaspokajającymi, jest ona jedynym środkiem przymuszającym. Stosownie do przepisów art. 119 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna ta jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywna w celu przymuszenia - nawet jeśli jest dla zobowiązanego dolegliwa, nie jest karą, lecz ma charakter dyscyplinujący. Nałożona grzywna powinna być bowiem na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego jej uiszczenie było nieopłacalne, po to tylko, by odłożyć w czasie egzekwowany obowiązek, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego ( tak w wyroku z dnia 2 czerwca 2016r. II OSK 1157/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Dla oceny uciążliwości grzywny w celu przymuszenia nie bez znaczenia pozostaje również, że zgodnie z art. 126 ustawy w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (art. 125 ). Słusznie zatem uważają organy, że w realiach rozpoznawanej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Mając na uwadze treść art. 125 § 1 i art. 126 ustawy od zachowania zobowiązanego zależy, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy usunięcia budynku. Ponadto, mimo przewidzianych w art. 132 ustawy uprawnień miałby mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 opubl. w CBOSA). Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi z art. 7 § 2 ustawy. Prawidłowo określono również wysokość samej grzywny. Stosownie do art. 121 § 5 ustawy wysokość grzywny w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętym nakazem przymusowej rozbiórki i [...] ceny 1m˛ powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Za trzeci kwartał 2015r. wspomniana cena wynosi [...] złotych, zatem [...] to [...] złotych. Skoro powierzchnia użytkowa budynku wynosi 27,25m˛ ( zgodnie z decyzja 5,45 x 5 m) , grzywna wynosi [...] złotych. Warto przy tym podkreślić, że dla nałożenia grzywny w tym przypadku, nie ma znaczenia sytuacja finansowa zobowiązanego, skoro jak już wcześniej wspomniano, może uwolnić się od jej zapłaty wykonując ciążący na nim obowiązek. Nie sposób także zgodzić się z zarzutem skargi, kwestionującej nałożenie grzywny w sytuacji, gdy nie jest rozstrzygnięta sprawa wznowienia postępowania dotyczącego nakazania rozbiórki budynku. Ocena ta jest związana z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/15, który uchylił postanowienia organów odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 lipca 2011 r. Zwrócić jednak należy uwagę, że w istocie wspomniany zarzut w skardze ponownie sprowadzający się do kwestionowania przeznaczenia budynku, jego usytuowania, czy sposobu wykorzystania w rzeczywistości zmierza do podważenia merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, który był już przedmiotem kontroli instancyjnej nie tylko organów administracji, ale także sądów administracyjnych. Jeśli natomiast pozostaje prawomocna decyzja zobowiązująca skarżącego do rozbiórki budynku, nałożony nią obowiązek podlega wykonaniu. Stanowisko takie wynika z art. 29 § 1 ustawy stanowiącym, że organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji pod względem formalnym, co także jest zresztą jedną z podstaw zarzutów określonych w pkt 9 i 10 ustawy, nie jest natomiast uprawniony do badania i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjmuje się bowiem, że w takim przypadku postępowanie egzekucyjne zmieniłoby się w kolejną fazę postępowania orzekającego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1999 r. I SA/Po 2576/98 Biuletyn Skarbowy [...]/30, wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 r. III SA 5113/98 LEX 37203, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1998 r. IV SA 1668/96 LEX 43708). Powyższą ocenę należy w pełni podzielić. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że organy egzekucyjne, nakładając grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, co czyni postawione w skardze zarzuty bezpodstawnymi. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) skargę należało oddalić.