II SA/Lu 579/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej ustawa), przyznającą A. Z. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi – W. i I. R. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od [...] października 2012 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że A. Z. jest zatrudniona w Z. S. Z. [...] w B. P. w wymiarze [...] etatu na stanowisku nauczyciela [...] od dnia [...] września 2006 r., na czas nieokreślony. Skarżąca jest zgłoszona przez tego pracodawcę do ubezpieczenia społecznego od [...] września 2006r., co potwierdził Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w B. P. w zaświadczeniu z dnia [...] października 2012 r. Pracodawca udzielił A. Z. urlopu wychowawczego od dnia [...] września 2012 r. do [...] września 2016 r. na dwoje dzieci – bliźnięta - urodzone w dniu [...] listopada 2011 r. W związku z powyższym organ uznał, że A. Z. ma wymagany przepisem art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych sześciomiesięczny okres pozostawania w stosunku pracy bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w części drugiej wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego skarżąca oświadczyła, że w jej przypadku nie wchodzą w grę pozostałe przesłanki negatywne określone w art. 10 ust. 5 pkt 3-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do wniosku A. Z. dołączyła oświadczenie, że podjęła u innego pracodawcy – [...] sp. z o. o. w B. P. pracę na podstawie umowy zlecenia, która nie jest przeszkodą w sprawowaniu opieki nad dziećmi, gdyż pracuje [...] godziny dziennie. Dodatkowo oświadczyła, że od [...] września 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. pracowała na podstawie umowy zlecenia w [...] jako pomoc w recepcji (...). Praca była świadczona w domu za pośrednictwem internetu oraz poza domem, w zależności od potrzeb, w nieregularnych godzinach w wymiarze 1-2 godzin dziennie i w związku z tym nie uniemożliwiała jej sprawowania osobistej opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego udzielonego jej przez innego pracodawcę. Kolegium podkreśliło, że art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy dopuszcza wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże bezwzględnym warunkiem nabycia czy zachowania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest, aby podjęty przez osobę rodzaj aktywności zawodowej umożliwiał sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Ta ostatnia okoliczność podlega każdorazowo ocenie organu. W niniejszej sprawie organ dał wiarę oświadczeniu A. Z., że wykonywanie przez nią pracy na podstawie umowy zlecenia umożliwiało sprawowanie opieki nad synami w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i tym samym stwierdził, że nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania dodatku określona w art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy. Organ ustalił ponadto, że podjęcie zatrudnienia i uzyskanie z tego tytułu dochodu nie spowodowało przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji nie miało istotnego wpływu na przyznany ostateczną decyzją zasiłek rodzinny. W związku ze spełnieniem przesłanek pozytywnych określonych w ust. 1 ustawy i niewystępowaniem przesłanek negatywnych określonych w art. 10 ust. 5 ustawy, organ uznał za zasadne przyznanie A. Z. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwoma synami urodzonymi w czasie jednego porodu na ostatni miesiąc roku zasiłkowego 2011/2012, tj. na październik 2012 r. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku w wysokości 400 zł, kolegium stwierdziło, że prawo do dodatku związane jest z uprawnieniem do urlopu wychowawczego i jest pewnego rodzaju ekwiwalentem rekompensującym utratę dochodu spowodowaną tym urlopem, a więc nie jest zależne od liczby dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, ani od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy, który w przypadku urodzenia dwojga dzieci - czyli tak jak w niniejszej sprawie - może przysługiwać przez 36 miesięcy kalendarzowych, a więc o 12 miesięcy dłużej niż w przypadku urodzenia jednego dziecka. Zdaniem organu drugiej instancji, gdyby intencją ustawodawcy było inne rozwiązanie prawne, a więc przyznanie przedmiotowego dodatku w zwielokrotnionej kwocie, określonej na każde dziecko, wynikałoby to z przyjętej w tym zakresie regulacji prawnej. Przykładowo rozwiązanie takie zostało sformułowane w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia dziecka (art. 9 ust. 4), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 1 la ust. 3) i dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (art. 12a ust. 2). Natomiast w przypadku dodatku z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Przepis art. 10 ust. 1 i 2 ustawy na tle jej innych unormowań prawnych w sensie językowym jest jednoznaczny i nie daje organowi orzekającemu żadnych uprawnień do określenia innej wysokości dodatku. W skardze na powyższą decyzję A. Z. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w łącznej wysokości 400 zł oraz naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie I. R. środków, które przysługują mu z mocy prawa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powstrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Ustawa o świadczenia rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 tej ustawy oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym. Bezsporne jest, że A. Z. przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dwoma synami urodzonymi w czasie jednego porodu za ostatni miesiąc roku zasiłkowego 2011/2012, tj. za październik 2012 r. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast wysokość przyznanego skarżącej dodatku. W sprawie niniejszej istotne jest zatem zbadanie, czy organ, który zaskarżoną decyzją przyznał skarżącej zasiłek rodzinny, dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ustawy poprzez uznanie, że przewidziany w tym przepisie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie, bez względu na ilość dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Organy obu instancji uznały, że mimo, iż skarżąca urodziła bliźnięta, przysługuje jej jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie. Natomiast w ocenie skarżącej, dodatek ten przysługuje na każde dziecko po 400 zł miesięcznie. Należy podzielić wykładnię art. 10 ustawy dokonaną przez organy. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych, 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2 ustawy). W związku z tym, że powołany przepis jest jasny i jednoznaczny w swej treści, nie zawiera zwrotów niedookreślonych, ani nie jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego, do jego wykładni stosować należy reguły językowe, bez konieczności odnoszenia się do reguł celowościowych, czy systemowych. Wykładnia językowa art. 10 ust. 1 i 2 ustawy prowadzi zaś do wniosku, że przepis ten ustala w sposób jednoznaczny kwotę przysługującego świadczenia, nie pozostawiając organowi żadnej swobody co do określenia innej jego wysokości. Brak wyraźnego przepisu uzależniającego wysokość dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego otrzymania, tak jak to czyni ustawodawca w innych przepisach ustawy, świadczy o tym, że dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł bez względu na liczbę urodzonych w trakcie jednego porodu dzieci. Do "innych przepisów ustawy", o których mowa wyżej, należą: art. 9 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko, art. 11a ust. 1 i 3 ustawy dotyczący dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, który przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na każde dziecko, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, w myśl którego dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku w wysokości 100 zł na dziecko oraz art. 12a ust. 2 ustawy, który przewiduje dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł na trzecie i następne dzieci. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Ustawodawca, ustalając ten dodatek w jednej, "sztywnej" kwocie 400 zł, uniezależnił jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy. Innymi słowy, w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władz publicznych nad rodziną przybiera postać wydłużenia czasu pobierania tego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości (tak również wyroki WSA: w Kielcach z 14 lutego 2013 r., II SA/Ke 38/13, w Gliwicach z 11 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 124/12, w Krakowie z 18 października 2012 r., III SA/Kr 1495/11, w Warszawie z 5 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 152/12 i we Wrocławiu z 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wr 149/12). Organy obu instancji prawidłowo zatem określiły kwotę przyznanego A. Z. dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego na 400 zł miesięcznie, wypełniając tym samym dyspozycję art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Chybiony jest zatem zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skład orzekający w niniejszej sprawę nie podziela odmiennego, aczkolwiek odosobnionego stanowiska w tym przedmiocie zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Po 848/07). Nie sposób również uwzględnić zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, gdyż akt ten nie zawiera przesłanek przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, pełniąc rolę wzorca dla ustawodawców krajowych do tworzenia regulacji gwarantujących dobro dziecka. Konwencja to zbiór ogólnych deklaracji, które są uszczegóławiane w ustawodawstwach państw sygnatariuszy. Stąd przepis konwencji nie może być podstawą roszczenia o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia z pomocy społecznej, w tym objętego niniejszym postępowaniem dodatku do zasiłku rodzinnego. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).