II SA/Lu 581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg R. M. i K. M. oraz H. S. i C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: Z. B., A. B., W. C., J. C., M. K., A. O., J. O., S. P., H. S. i R. S., H. i C. S., E. Ś., Z. K., R. i K. M., L. S. i M. S., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...], gmina [...] o pow. 1349,6685 ha. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wspomnianą wyżej decyzją organ pierwszej instancji orzekł: - skorygować powierzchnię gruntów objętych scaleniem z 1351,2100 ha na 1349,6685 ha; - zmienić przebieg granicy pomiędzy obrębami: [...], wykazanych na szkicach granicznych i opisanych w protokole wznowienia i ustalenia przebiegu granic pomiędzy poszczególnymi obrębami; - zatwierdzić dokonane rozgraniczenie działek w starym stanie posiadania, położonych w obrębie [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki przed scaleniem nr 317/2 (współwłasność w udziale po 1/2 części – Z. Ć. i R. O.) z działką nr 318/2 (współwłasność: Z. K. - udział 1/2 części, K. P. - udział 1/8 części, M. P. - udział 3/8 części) oraz zatwierdzić ustalenia granic protokołem granicznym i wykazania ich w projekcie scalenia nr działek: 952, 912, 911, 1512 i 909; - zatwierdzić projekt scalenia gruntów obrębów ewidencyjnych: [...] o pow. 176,4566 ha, [...] o pow. 551,9278 ha, [...] o pow. 190,5753 ha, [...] o pow. 430,7088 ha, gmina [...], według wykazu na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (łącznie 1349,6685 ha); - zatwierdzić wskazany wyżej projekt ze zmianami dotyczącymi gospodarstw: nr 76 i 12 w obrębie ewidencyjnym [...], nr 683, 128, w obrębie ewidencyjnym [...], nr 77 w obrębie ewidencyjnym [...], nr 3 w obrębie ewidencyjnym [...] i pozostawić bez uwzględnienia zastrzeżenia uczestników scalenia dotyczące gospodarstw nr 66 i 202 w obrębie ewidencyjnym [...], nr 153 i 71 w obrębie ewidencyjnym [...], nr 65 w obrębie ewidencyjnym [...]. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia 8 lutego 2007 r. na wniosek właścicieli gruntów wsi [...]. Projekt scalenia został opracowany przez zespół geodetów, wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia w okresie od 21 grudnia 2011 r. do 12 stycznia 2012 r. Złożone zastrzeżenia uczestników scalenia w ilości 11 szt. (607 pozycji rejestrowych) zostały rozpatrzone przez Starostę [...], zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.; dalej także: "ustawa"). W wyniku ich rozpatrzenia wprowadzone zostały zmiany do projektu scalenia zgodnie z propozycją i możliwościami ich uwzględnienia. Zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zostały podpisane przez Radę Uczestników Scalenia wsi [...], [...], [...] i [...] oraz przyjęte na zebraniu uczestników scalenia w dniu 21 grudnia 2011 r. Uwzględnione zostały również wnioski wszystkich współwłaścicieli działek, o odrębne wydzielenie należnych ekwiwalentów za udziały we współwłasności, a sposób zniesienia współwłasności ustalono indywidualnie z każdym z wnioskodawców. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia podana została do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę [...] dnia 8 sierpnia 2012 r., a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...], Urzędzie Gminy w [...] oraz na tablicy ogłoszeń Sołectwa wsi [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy tę decyzję decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg J. C., W. C., H. S., C. S., R. M. i K. M. oraz Z. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 278/13, uchylił tę decyzję, wskazując organowi odwoławczemu na potrzebę wnikliwego zbadania prawidłowości przebiegu postępowania scaleniowego. Utrzymując w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że organ ten prawidłowo, to jest zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, przeprowadził scalenie, a jego decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego. W skardze na powyższą decyzję R. M. i K. M. zażądali jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 89, 78 § 1, 107 § 3 i 108 K.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wskutek wadliwego scalenia ich gruntów w miejscowości [...] i [...], co polegało na przesuwaniu i naruszeniu granicy ich działek oraz przydzieleniu im w wyniku scalenia gorszych gruntów. Skarżący wskazali, że domagają się działki nr 235 za grunty oddane pod drogi, zwrotu działek nr 16 i 17 oraz przyłączenia działki nr 48 do działki siedliskowej 47. Zażądali wykonania ponownych pomiarów działki siedliskowej. H. S. i C. S. w swojej skardze wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium zarzucili, że nie uwzględnia ona ekwiwalentu za szkodę, która wynikła w ich gospodarstwie rolnym, wbrew ich woli, co było niezgodne z przepisami K.p.a., Konstytucji, ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz Kodeksu cywilnego, Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie ustosunkował się należycie do całości ich odwołania. Skarżący wnieśli o powołanie biegłego rzeczoznawcy i biegłego geodety w celu: oszacowania strat z dochodów leszczyny, którą muszą usunąć aby odtworzyć posiadane uwrocie; opomiarowania i obliczenia tego, jaka powierzchnia należących do nich przed scaleniem gruntów została przejęta pod drogi, choć skarżący nie otrzymali za to ekwiwalentu; oszacowania wartości krzaków porzeczki na działkach nr 340/1, 451, 467, 449 i 451 oraz wypłaty odszkodowania za te nasadzenia; wyjaśnienia, czy ekwiwalent za utracone dochody wyliczono właściwie; ponownego opomiarowania działek nr 466 i 237 oraz nakazania wykonawcy scalenia wprowadzenie porządku poscaleniowego, to jest wyodrębnienia działek będących własnością i współwłasnością. Skarżący zarzucili, że proces scalenia nie przyniósł wymiernych korzyści dla ich gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej także: "P.p.s.a."), zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2015 r. skarżący K. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7 ust. 1 ustawy w związku z art. 61 K.p.a. poprzez rozszerzenie postępowania scaleniowego na grunty niewymienione w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz niezakończenie postępowania w terminie wyznaczonym w tym postanowieniu; art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy zebrania uczestników scalenia dotyczące podjęcia uchwał określających zasady szacunku gruntów i zgody na ten szacunek nie podjęto w pierwszym terminie po nieuzyskaniu wymaganego kworum; art. 17 ust. 2 ustawy i art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez wydzielenie pod drogi gruntów należących do uczestników scalenia, pomimo braku wyjaśnienia, czy pod drogi nie można było wydzielić gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi nie są niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd, mając na uwadze wiążące wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 278/13, poddał badaniu procedurę przeprowadzania postępowania scaleniowego i stwierdził, że zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Jednocześnie Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyeliminowało uchybienia, które były podstawą uchylenia poprzedniej jego decyzji wskazanym wyżej wyrokiem Sądu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wniosek o wszczęcie postępowania spełnia wymogi z art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, albowiem pochodzi od właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W aktach sprawy znajduje się wykaz uczestników scalenia, wymagany zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że wniosek ten pochodzi od właścicieli gruntów (w tym Gminy [...]) o łącznym obszarze zajmującym blisko 61% projektowanego obszaru scalenia. Podkreślić też trzeba, że postanowienie Starosty [...] z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...], o wszczęciu postępowania scaleniowego, zawierające wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy (to jest określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów, wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych), zostało prawidłowo, to jest zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, odczytane na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie wywieszone na okres 14 dni w lokalu urzędu Gminy [...] oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach: [...], w okresie od 19 lutego 2007 r. do 6 marca 2007 r. Analogiczną procedurę zachowano przy wydaniu i ogłoszeniu postanowienia Starosty [...] z dnia 20 listopada 2009 r., nr [...], o rozszerzeniu postępowania scaleniowego. To postanowienie wywieszono w lokalu urzędu Gminy [...] oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach: [...], w okresie od 21 listopada 2009 r. do 7 grudnia 2009 r. Niewątpliwie również prawidłowo wyłoniona została na ogólnym zebraniu uczestników scalenia w dniu 12 kwietnia 2007 r. rada uczestników scalenia, która brała udział w kolejnych etapach postępowania scaleniowego. W aktach sprawy znajduje się także postanowienie Starosty [...] o powołaniu komisji pełniącej funkcje doradcze, w skład której oprócz członków rady scalenia weszły inne podmioty wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym przedstawiciel Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Rolników Indywidualnych "Solidarność" oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...]. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że prawidłowo przebiegał również w niniejszej sprawie proces szacowania gruntów, obejmujący zebranie uczestników scalenia w celu podjęcia uchwały określającej zasady dokonania szacunku, a następnie zebranie w celu ogłoszenia wyników oszacowania oraz wyłożenie tych wyników na 7 dni do publicznego wglądu, jak też wnoszenie zastrzeżeń do tych wyników, rozpoznawanych przez komisję scaleniową (art. 11 i 12 ustawy). W aktach tych znajdują się w szczególności protokoły dokumentujące wyłożenie do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów (w terminie 7 dni), o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, protokół z dokonanego szacunku z dnia 23 listopada 2009 r., protokół z zebrania w dniu 1 grudnia 2009 r., na którym ogłoszono wyniki oszacowania. Nie budzi wątpliwości prawidłowość zachowania procedury związanej z wyrażeniem przez uczestników scalenia zgody na dokonany szacunek, stosownie do art. 13 ustawy, co potwierdza treść uchwały rady uczestników scalenia z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia okazanego szacunku gruntów. Z akt administracyjnych wynika także, że po opracowaniu projektu scalenia przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w [...] Pracownię Terenową w [...], z udziałem komisji scaleniowej, projekt ten został wyznaczony na gruncie, a następnie okazany uczestnikom scalenia, co potwierdza w szczególności protokół z okazania projektu scalenia gruntów z dnia 21 grudnia 2011 r. Prawidłowo decyzja organu pierwszej instancji z dnia 3 sierpnia 2012 r. została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 8 sierpnia 2012 r., co potwierdza protokół z tej samej daty oraz została wywieszona w lokalu urzędu Gminy [...] jak i na tablicach ogłoszeń we wsiach: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący opisał wniesione zastrzeżenia do projektu scalenia oraz sposób ich rozstrzygnięcia, z zachowaniem wymogów z art. 24 ust. 2 ustawy. Ponadto nie budzi zastrzeżeń Sądu sposób wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów, dokonany na zebraniu z udziałem uczestników scalenia w dniu 23 sierpnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Stosownie do art. 1 ustawy, celem scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Podkreślić należy, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo - rolny przy opracowywaniu projektu, w trakcie którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu w zasadzie ogranicza się jedynie do oceny, czy nie posiadają one cech dowolności. W szczególności, czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK 125/08). Wskazać trzeba, że w toku postępowania scaleniowego skarżący za wniesione do scalenia grunty otrzymali ekwiwalenty, równoważne tak pod względem powierzchniowym, jak i wartościowym. Występująca różnica w powierzchni oraz wartości gruntów wniesionych do scalenia i otrzymanego ekwiwalentu mieści się w granicach tolerancji projektowania gospodarstw stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem i 10% gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania na cele nierolnicze. Przydzielone skarżącym ekwiwalenty gruntowe nie naruszają także art. 8 ust. 1 ustawy, stosownie do którego uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, a za równą wartość szacunkową uważa się wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Zasadę tę zachowano w odniesieniu do wszystkich skarżących. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego pogorszenia warunków gospodarowania w wyniku przeprowadzonego scalenia poprzez nieprawidłowe zaprojektowanie gruntów w ich pozycji, należy go uznać za bezzasadny. Grunty zaprojektowane w wyniku scalenia zostały wydzielone prawidłowo z zachowaniem przepisów zawartych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, natomiast dokonywane przez organ zmiany spowodowane zostały zarzutami uczestników scalenia. Jednakże nie pogorszyło to – w rozumieniu zasad określonych w przepisach ustawy – warunków gospodarowania tymi gruntami w stosunku do posiadanych przed scaleniem. Podkreślić należy, że Sąd podziela w całości obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące przyczyn, dla jakich organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów zarówno H. i C. małż. S., jak i R. i K. małż. M. W ocenie Sądu zbędne jest przytaczanie przyjętej przez organ argumentacji w tym zakresie. Wskazać bowiem trzeba, że postępowanie w przedmiocie scalenia gruntów jest zabiegiem kompleksowym, a przy tym skomplikowanym i z tego względu nie zawsze istnieje możliwość uwzględnienia wszystkich oczekiwań poszczególnych uczestników scalenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy uczestnicy w trakcie postępowania zmieniają swoje żądania. Organ bowiem brać musi pod uwagę uzasadnione interesy i wnioski wszystkich stron, w tym również innych uczestników scalenia. Organy prowadzące scalenie gruntów uprawnione są do przyjęcia jednego z kilku możliwych rozwiązań dotyczących przyznania działek i w związku z tym nie naruszają prawa tylko z powodu niezadowolenia uczestnika scalenia, o ile dokonana przez te organy ocena nie jest dowolna i nie zawiera błędów logicznych. Zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu, nie można zarzucić dowolności ani przekroczenia przez organy administracji granic przysługujących im kompetencji władczych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że scalenie gruntów, zatwierdzone decyzjami organów obu instancji, obejmowało obszar blisko półtora tysiąca hektarów, a w scaleniu brało udział blisko siedmiuset uczestników. Nieuzasadnione są również zarzuty podniesione w piśmie skarżącego K. M. z dnia 15 czerwca 2015 r. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego, prawidłowo w niniejszej sprawie zakres nieruchomości objętych scaleniem. Z akt sprawy wynika, że w punkcie 2 sentencji postanowienia z dnia 8 lutego 2007 r., znak: [...], dotyczącym wszczęcia postępowania scaleniowego z obszaru scalenia wyłączono zwarte kompleksy leśne oznaczone w obrębach: [...] w działkach od numeru 288 do numeru 317 oraz działki 349 i 393/1, o ogólnej powierzchni 20 ha, [...] w działkach : 275, 277/1, 277/2, 279, 688, 689 oraz od numeru 281/1 do 302, od numeru 556 do 559, od numeru 569 do 577, od numeru 580 do 594 oraz działki numer 502,678, 621/1, 622/1, 623/1 o ogólnej powierzchni 45 ha. Wskazano jednocześnie, że wyłączenie to dotyczy szacunku gruntów i drzewostanu oraz projektowania nowego stanu na tych obszarach. Nie budzi jednak wątpliwości, że Starosta [...] postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r. orzekł o zmianie zakresu scalenia, poprzez jego rozszerzenie "o czynności szacunku gruntów i drzewostanów oraz projektowania nowego stanu na obszarach wymienionych w punkcie 2 postanowienia z dnia 8.02.2007 r. Nr [...] obejmujących powierzchnię 20 ha w obrębie [...] i 45 ha w obrębie [...]". Postanowienie to, jak wskazano wyżej, zostało prawidłowo, to jest zgodnie z regułami określonymi w przepisach ustawy, doręczone wszystkim uczestnikom scalenia i wobec nie wniesienia przez nich zażalenia, stało się ostateczne. Niezakończenie postępowania w przewidywanym w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego terminie, to jest do dnia 31 grudnia 2011 r. nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy, jak podkreślono wyżej, nie wynika również, by zasadny był zarzut co do wadliwości podjęcia uchwał określających zasady szacunku gruntów i zgody na ten szacunek. Ponadto, wbrew zarzutom skarżącego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 17 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 17 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r.: "1. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz pod wykonane i utrzymywane na koszt Skarbu Państwa albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymywania urządzenia melioracji wodnych można za zgodą Agencji wydzielać z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, uwzględniając uzasadnione interesy osób korzystających z tych gruntów. 2. Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymienione cele do wartości wszystkich scalanych gruntów. 3. Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy". Przepis ten uzyskał nowe brzmienie na mocy art. 1 pkt 7 lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157). Zmiana ta nie miała znaczenia w sprawie niniejszej, albowiem w myśl art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały przepis art. 17 ust. 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że samo to, że grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa znalazły się w obszarze objętym scaleniem, nie oznacza, że tylko te grunty mogły być wydzielone pod drogi, jak zdaje się sugerować skarżący. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że drogi wydziela się z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a nie z gruntów uczestników scalenia, wówczas gdy istnieje taka faktyczna możliwość. Oczywistym jest więc, że w sytuacji gdy położenie gruntów rolnych należących do Skarbu Państwa na to nie pozwala, drogi wyznacza się również na gruntach innych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie nie budzi więc wątpliwości, że z uwagi na usytuowanie gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, organy wydzieliły drogi również z gruntów uczestników scalenia, z zastosowaniem reguł określonych w powołanym przepisie. Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie sposób właściwy zastosowały przepisy K.p.a., jak również przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego, zwłaszcza że przepisy tej ostatniej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej decyzji tychże organów. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących H. S. i C. S. o dopuszczenie dowodów określonych w ich skardze. Sąd bowiem, jak wynika z przepisów P.p.s.a., zasadniczo nie prowadzi odrębnego – od przeprowadzonego przez organy administracji – postępowania dowodowego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowody z opinii biegłych, wskazanych w skardze H. i C. małż. S., nie stanowią dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., a więc nie mogły być przeprowadzone przez Sąd. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do uwzględnienia skarg R. M. i K. M. oraz H. S. i C. S. i z tego powodu skargi te, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił.