II SA/Lu 581/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2024r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 9 kwietnia 2024r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 27 maja 2024r., znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka P. "), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 9 kwietnia 2024r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w sprawie wydania pozwolenia dla Spółki P. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. o nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie ewid. K. D., gm. D.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w toku ustalania kręgu stron postępowania (co należy do podstawowych obowiązków organu) stwierdzono, że współwłaścicielką działki nr ewid.[...] położonej w obrębie K. D., gmina D., znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji była nieżyjąca B. A.. Bezspornie jej śmierć nastąpiła przed datą wszczęcia przedmiotowego postępowania, zatem kwestia ustalenia jej następców prawnych stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ przytoczył treść tego przepisu oraz powołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące jego wykładni. Podkreślił, że w przypadku śmierci strony, dowodem następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. (art. 1025 k.c.) Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego. Brak postanowienia sądu stwierdzającego nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11). Dodał, że w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2024r., poz. 725, dalej jako "pr. bud."), stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Spółka P. , reprezentowana przez radcę prawnego M. G. domagała się uchylenia powyższego postanowienia zarzucając jego wydanie z naruszeniem: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne od którego zależy jej rozpatrzenie i wydanie decyzji przez organ 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, do którego nie zalicza się działka nr ewid.[...] oraz brak ustalenia daty zgonu zmarłej współwłaścicielki tej działki B. A.. Skarżąca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę bezpośrednio kształtuje wyłącznie prawa inwestora, a nie właścicieli nieruchomości sąsiednich, Ustalając strony takiego postępowania, organ administracji publicznej nie ustala więc spadkobierców właścicieli nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 1025 § 2 k.c. a więc nie jest konieczne postanowienie o stwierdzeniu nabycia przez nich spadku. Takie postanowienie albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.) jest wymagane jedynie w sytuacji, gdy danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym. Nie było więc – zdaniem skarżącej Spółki - podstaw do zawieszania postępowania w niniejszej sprawie ze względu na konieczność uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej B. A.. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organy nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie stron postępowania: organ I instancji zwrócił się do dwóch adresatów (tj. K. J. oraz do Urzędu Gminy D.) z prośbą o wskazanie spadkobierców zmarłej B. A., ale w aktach nie ma jakichkolwiek odpowiedzi od tych osób; organ nie podjął też próby uzyskania takich informacji w trybie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczących ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Słusznie podnosi skarżąca, że do ustalenia stron postępowania w sprawie w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie jest konieczne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez następców prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji postępowanie w sprawie wydania takiego postanowienia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. To, czy występuje zagadnienie wstępne, zależy od przedmiotu sprawy, którym w niniejszym przypadku jest rozpoznanie wniosku skarżącej Spółki [...] o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. W świetle powołanego przepisu, "zagadnienie wstępne" to takie, które bezpośrednio uzależnia (wiąże) rozstrzygnięcie sprawy głównej i to niezależnie od okoliczności sprawy, lecz co do zasady (w każdym wypadku, gdy pojawi się ten sam problem). Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu musi być koniecznym (nieodzownym) elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji, bowiem brak jego wyjaśnienia przez sąd/inny organ stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. Rację ma skarżąca, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021r., sygn. akt II SA/Po 724/20, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy jedynie sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W tym drugim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne. Taka sytuacja zwykle występuje w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Sąd podziela również wyrażany w orzecznictwie pogląd, że dotyczy to także postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 571/22). W takich sprawach nie chodzi bowiem o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego, lecz wyłącznie o zapewnienie tym osobom udziału w postępowaniu. Organ nie musi więc wymagać od wnioskodawcy (inwestora) przedstawienia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku czy notarialnego poświadczenia dziedziczenia po zmarłych właścicielach sąsiednich nieruchomości. Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym. Obowiązkiem organu w sprawie było więc ustalenie we własnym zakresie stron postępowania poprzez podjęcie wszystkich możliwych czynności. Ustalenie tych okoliczności możliwe jest w dowolny sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.). W szczególności więc, gdy w sprawie nie ujawniono istnienia okoliczności, które wyłączałyby ustawowy porządek dziedziczenia, już samo ustalenie istnienia określonego stopnia pokrewieństwa pomiędzy zmarłą stroną i jej krewnymi można uznać za wystarczające do ustalenia następstwa prawnego. Krąg spadkobierców ustawowych został określony i wynika z ustawy (art. 931 - 940 kodeksu cywilnego), a dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.) Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 916/14). Już ustalenie określonego stopnia pokrewieństwa danej osoby w stosunku do zmarłego spadkodawcy pozwala na uznanie go za następcę prawnego zmarłego właściciela czy też współwłaściciela nieruchomości dla potrzeb określenia kręgu osób, które powinny być uczestnikami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenia tych okoliczności może dokonać organ we własnym zakresie. Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organy nie podjęły dostatecznych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłej przed wszczęciem postępowania B. A.. Zwróciły się wprawdzie do K. J. i J. L. (jako współwłaścicieli działki nr ewid.[...] (Informacja o działce z 5 lutego 2024r.) oraz do Urzędu Gminy D. (k. 5-7 akt admin.) o wskazanie następców prawnych B. A., ale w aktach nie ma od tych osób żadnych odpowiedzi. Uchybienie obowiązkowi ustalenia stron postępowania i zawieszenie postępowania należało uznać za istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym zasady szybkości (art. 12 k.p.a.). Zarzuty skargi okazały się więc trafne, choć dodać należy, że w zakresie ustalenia stron postępowania wnioskodawca powinien współpracować z organem. To przecież w jego interesie jest przeprowadzenie prawidłowego postępowania, by następnie nie było zagrożone wznowieniem, co wobec braku wszystkich stron, byłoby wysoce prawdopodobne ze względu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym należy dodać, że nawet zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. w razie śmierci strony w toku, a nie przed wszczęciem postępowania) ma charakter względny, a więc nie bezwarunkowy. W świetle w/w artykułu śmierć jednej ze stron postępowania jeszcze nie uprawnia organu do automatycznego zawieszenia postępowania, czyli wstrzymania czynności procesowych do czasu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego. Aby wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu było dopuszczalne, organ musi bezwzględnie wykazać, że nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego, zarządcy sukcesyjnego, osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej spadku nieobjętego, ewentualnie nie jest możliwe wyznaczenie przez sąd kuratora spadku nieobjętego na wniosek organu administracji publicznej (art. 30 § 5 k.p.a.). Powyższe wynika z użycia w art. 97 pkt 1 k.p.a. spójnika "jeżeli", po którym następuje zdanie podrzędne, wskazujące na okoliczności warunkujące, co ewentualnie stanie się według treści zdania nadrzędnego, tj. zawieszenie postępowania. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 2 kwietnia 2020r., II SA/Rz 130/20). Podobnie stwierdził WSA we Wrocławiu, że nawet wówczas, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postępowania, tylko kontynuować postępowanie z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero brak możliwości zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2019r., sygn. II SA/Wr 41/19). Niezależnie od przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienia są wadliwe także dlatego, że - jak słusznie zarzuca Spółka - organy nie wyjaśniły, czy w ogóle działka nr ewid.[...], której współwłaścicielką była zmarła B. A., mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. Przepis ten określa status stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z nim - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, prze który należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu" (art. 3 pkt 20 pr. bud.). Organ powinien w uzasadnieniu wyjaśnić, czy i dlaczego sporna działka znajduje się w "obszarze oddziaływania" w powyższym rozumieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Prowadząc postępowanie organ podejmie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.