II SA/Po 724/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. G. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwraca skarżącemu A. G. nadpłacony wpis sądowy w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia A. G. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. i nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy. A. G. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczących budowy [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych i [...] garaży w zabudowie szeregowej wbudowanych w skarpę na terenie działki nr [...] w S., gm. S.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zawiesił prowadzone w tej sprawie postępowanie, stwierdzając konieczność uprzedniego ustalenia spadkobierców po zmarłych S. i S. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia A. G., postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienia czy osoby posiadające tytuł prawny do działki nr [...] mają przymiot stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na wniosek A. G.. Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. zawiesił prowadzone postępowanie oraz zobowiązał wnioskodawcę - A. G. do wskazania spadkobierców zmarłej S. W. i zmarłego S. W., celem umożliwienia wezwania ich do udziału w postępowaniu. A. G. wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") polegające na zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. uzupełniono zażalenie wskazując, że inwestor nie ma żadnego interesu prawnego w regulowaniu stanu prawnego nieruchomości po zmarłych i to spadkobiercom winno zależeć na uregulowaniu swoich praw. Żalący stwierdził, że W. W., E. W. oraz I. W. są spadkobiercami ustawowymi po zmarłych, są znane organowi ich adresy, opłacają podatek od nieruchomości od przedmiotowej działki nr [...], biorą aktywny udział w toczącym się postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, dlatego niezrozumiały jest nakaz przeprowadzania postępowania spadkowego na ich rzecz przez inwestora. Niezależnie od powyższego żalący zakwestionował zasadność nadania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu posiadaczom nieruchomości znajdujących się po drugiej stronie ulicy [...] w S., w tym posiadaczom działki nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie wywiódł, że w przypadku śmierci stron przed wszczęciem postępowania administracyjnego, organ musi zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że ewentualny wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może w takiej sytuacji złożyć również strona postępowania administracyjnego, gdyż jest ona zainteresowana w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeanalizował kwestię statusu stron postępowania w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...] w S.. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że właścicielom działki nr [...] w S. przysługuje status stron w przedmiotowym postępowaniu. Wskazują na to w szczególności rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ilości sześciu budynków o wysokości [...] - [...] gdzie planuje się [...]- [...] mieszkań wraz z [...] garażami, parkingi oraz dodatkowa infrastruktura towarzysząca na stosunkowo niewielkiej działce o powierzchni [...] ha oraz ukształtowanie terenu. Odległość planowanej zabudowy na działce nr ewid.[...] w S. w stosunku do istniejącego budynku na działce nr ewid.[...] w S. wynosi [...] m, co jest odległością niewielką. Uciążliwość sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (planowanych [...]-[...] mieszkań) jest nieporównywalna z uciążliwością budynków mieszkalnych jednorodzinnych, znajdujących się w sąsiedztwie i wiąże się z nieuniknionymi immisjami. Podkreślenia wymaga, że w sąsiedztwie planowanej budowy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna za wyjątkiem tylko jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ponadto ulica P. w S. przylegająca do działki nr [...] w S. jest jedyną istniejącą drogą, która obsługiwać będzie zarówno teren planowanej inwestycji ([...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych) jak i zabudowane sąsiednie działki, w tym znajdującą się przy tej drodze, działkę nr ewid.[...] w S., co rodzi obawy ograniczeń związanych z korzystaniem z tej drogi. Dalej organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 k.p.a.). Wobec tego ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Organ podkreślił, iż spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. G. zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) i art. 140 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm. – dalej K.c.) poprzez błędną wykładnię i takie wyłożenie w niniejszej sprawie pojęcia strony postępowania, które jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa; 2. prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania; 3. prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności dotyczących interesu prawnego stron, w szczególności niewyjaśnienie, jaki faktycznie zasięg może mieć oddziaływanie planowanej inwestycji, ze względu na jej rodzaj, położenie i ukształtowanie terenu, obsługę komunikacyjną oraz pochodzące z niej immisje: - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwijając zarzuty skargi wskazał m.in. że właściciele działek pośrednio sąsiadujących z nieruchomością (po drugiej stronie ul. [...]), której dotyczy postępowanie mogą być stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i okolicznościach, że wynik tego postępowania wpłynie na ich interes prawny lub obowiązek. Decydujące więc jest tu wskazanie na istniejący przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes poszczególnych osób, jako interes prawny, a nie tylko subiektywne przekonanie organu, iż właścicielom z obszaru analizowanego należy się status strony postępowania. Ponadto Skarżący podniósł, iż inwestycja w jakimkolwiek miejscu nie graniczy z działką o nr [...]. W. budynków wynosi [...] kondygnacje przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej [...] m. Jest to tylko o [...] kondygnacje więcej niż domy mieszkalne na działce nr [...]. Po drugiej stronie ul. [...] znajduje się również zabudowa wielorodzinna [...] kondygnacyjna (zob. analiza cech i funkcji w aktach sprawy), o takich samych parametrach wysokości jak planowana. Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, że ukształtowanie terenu wskazuje na konieczność ujęcia za strony postępowania właścicieli działki nr [...] w S.. Należy wskazać, iż obie nieruchomości oddziela dość szeroka ul. [...], która niedawno była przebudowywana, a inwestor nie zamierza prowadzić jakichkolwiek prac budowlanych na terenie działki nr [...]. Ponadto, w najbliższej okolicy jest Straż Pożarna (działka nr [...] przy ul. [...]), budynek wielorodzinny na dz. nr [...], kościół na działce nr [...] czy stadion miejski na działce [...] oraz ruchliwa ul. [...] będąca dojazdem z centrum S. do obwodnicy. Organy w ogóle nie udowodniły, że te immisje nie wpływają na działkę nr [...], a projektowana inwestycja - zgodnie z rozważaniami organu - będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podniósł, że śmierć, która miała miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie obliguje organów do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. Ustawodawca przewidział obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku śmierci strony, która nastąpiła wtoku postępowania i to tylko w sytuacji gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, to znaczy, że w pozostałych przypadkach nie ma podstaw do wstrzymywania biegu postępowania, a rolą organu jest podjęcie próby ustalenia spadkobierców zmarłej strony i to bez względu czy krąg spadkobierców został już wyznaczony na podstawie orzeczenia sądu bądź innego organu. Należy zauważyć, iż śmierć Państwa W. nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie - S. W. zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r., zaś S. W. zmarł w dniu [...] listopada 2014 r.. Skarżący podkreślił, iż spadkobiercy S. W. i S. W. biorą czynny udział w niniejszym postępowaniu, a organy administracji usiłują "przerzucić" na wnioskodawcę warunków zabudowy uregulowanie spraw spadkowych po zmarłych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy zawieszające postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów skargi kwestionujących przymiot strony osób z uwagi na których śmierć organ zawiesił postępowanie. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") nie określała, i nadal nie określa, kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z 10.02.2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20.09.2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10; z 10.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1059/10, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 09.12.2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, CBOSA). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale także właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2413/13 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok WSA z 18.12.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, CBOSA). Podkreślić należy, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, tudzież jest źródłem ograniczeń jego praw w związku z realizacją danego zamierzenia inwestycyjnego. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301; z 27.09.1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898; z 29.03.2000 r., sygn. akt SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, CBOSA; z 07.07.2011 r., sygn. akt I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym, rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego ("K.c.") "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 K.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 K.c. – pomijając dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, Warszawa 2014, uw. II.1. do art. 144 K.c.).. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie następcy prawni właścicieli działki nr [...] mają interes prawny do brania udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu, iż rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych w ilości sześciu budynków o wysokości [...] - [...] m, gdzie planuje się [...]- [...] mieszkań wraz z [...] garażami, parkingami oraz dodatkową infrastruktura towarzyszącą w zestawieniu z odległością planowanej zabudowy na działce nr ewid.[...] w S. w stosunku do istniejącego budynku na działce nr ewid.[...] w S. ([...] m) - skutkuje koniecznością uznania, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd podziela stanowisko organu, że uciążliwość sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (planowanych [...]-[...] mieszkań) jest nieporównywalna z uciążliwością budynków mieszkalnych jednorodzinnych, znajdujących się w sąsiedztwie i wiąże się z nieuniknionymi immisjami. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż to nie sama wysokość planowanej zabudowy ale jej skala przesądziła o konieczności uznania za strony postępowania właścicieli działek sąsiednich w tym działki [...] Przechodząc natomiast do kwestii zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć uczestników postępowania Sąd w niniejszym składzie uznał, iż postanowienie organów o zawieszeniu postępowania jest co najmniej przedwczesne. Zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie organ powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, iż konieczność uzyskania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii czy konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd, stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, w której rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Z powyższych względów w niniejszej sprawie organ nie powinien tracić z oczu kwestii jaki jest przedmiot niniejszego postępowania. Wymaga podkreślenia, że w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), nie chodzi o nałożenie na spadkobierców strony określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Należy pamiętać, iż decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio kształtuje bowiem wyłącznie prawa inwestora (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1934/10, CBOSA). Wobec powyższego w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec terenu inwestycji chodzi o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, w jakim jest mowa w art. 1025 § 1 k.c. oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 k.c. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie sąd powszechny oraz notariusz. W ocenie składu orzekającego wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 589/11, CBOSA oraz powołany tam wyrok SN z 19 czerwca 1975 r., III CRN 102/75, OSN 1976, nr 6, poz. 138). Zajmując takie stanowisko Sąd miał przy tym na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zatem, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zobacz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 916/14 - publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek informacji o sporze o dziedziczenie, jak też innych przesłanek by odwoływać się do potrzeby uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej uczestniczce w szczególności gdy uwzględni się przedmiot niniejszego postępowania, a dotyczący ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/15 (CBOSA) stwierdził, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze Skarżącym, iż podjęte przez organ działania wskazują, iż posiada on wiedzę kto jest następcą prawnym S. W. i S. W.. Należy pamiętać, iż w toku postępowania organ zwrócił się do W. W., E. W. oraz I. W. o nadesłanie postanowienia sądu o nabyciu spadku lub protokołu dziedziczenia ( k. 149 i nast. akt administracyjnych). Ponadto należy mieć na uwadze, iż organ kontaktował się z W. W. telefonicznie z czego sporządzona została notatka służbowa (k. 182 akt administracyjnych). Jednakże w niniejszej sprawie, pomimo wiedzy o osobach powiązanych z osobami zmarłymi (co wynika choćby z posiadanych i znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów) organ nie zwrócił się do nich o wskazanie następców prawnych S. W. i S. W.. Wezwanie natomiast W. W., E. W. oraz I. W. o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku pozostało, z uwagi na fakt nie przeprowadzenia postępowania spadkowego, z oczywistych względów pozostało bez odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ miał możliwość zwrócenia się do potencjalnych następców prawnych S. W. i S. W. o wskazanie kto faktycznie jest następca prawnym, a czego nie uczynił. Podjęcie stosownych działań mogłoby pozwolić organowi na ustalenie kręgu następców prawnych zmarłych i wezwanie ich do udziału w postępowaniu bez konieczności wymagania od nich legitymowania się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. W ocenie Sądu podjęte przez organ działania mające na celu ustalenie wyłącznie czy toczyło się podstępowanie spadkowe, a nie zmierzające do ustalenie kręgu potencjalnych spadkobierców, w świetle stanowiska zajętego w niniejszym wyroku, narusza art. 7 i 77 k.p.a. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, iż wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, iż S. W. i S. W. zmarli przed wszczęciem postępowania. Dlatego też organ zasadnie nie zawieszał postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.. Powyższe nie oznacza jednak, iż organ bez podjęcia jakichkolwiek działań celem ustalenia kręgu potencjalnych spadkobierców zmarłej strony ma automatycznie zawieszać postępowanie, bo nie toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłych uczestnikach postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych. O zwrocie nadpłaconego wpisu w wysokości [...] zł (strona uiściła [...] zł, podczas gdy wpis od skargi na postanowienie wynosi [...] zł), Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie organ winien podjąć działania celem ustalenia następców prawnych S. W. i S. W. m.in. poprzez zwrócenie się do znanych organowi potencjalnych następców prawnych z zapytaniem czy po zmarłych S. i S. W. są jeszcze inni następcy prawni. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ będzie prowadził dalej postępowanie albo w razie niemożliwości ustalenia kręgu następców prawnych, pomimo podjętych ww. działań, zawiesi postępowanie.