II SA/Lu 589/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., Nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. F. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015r., nr [...].TC zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczy budynku gospodarczo – garażowego, parterowego, o dachu wielospadowym, symetrycznym, o pow. zabudowy 267,3 m2, czyli 5, 65 % pow. działki, o całkowitej powierzchni zabudowy działek 6014 m2 wynoszącej 16,32 %, lokalizowanego na nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, uzbrojonej w przyłącza wodociągowe, kan. sanitarnej, energetyczne, gazowe, posiadającej dostęp do drogi publicznej. Projekt przewiduje m.in. usytuowanie budynku w odległości 1, 5 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], należącej do W. F., co organ I instancji uznał za zgodne z art. 4 i 5 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony południowo – wschodniej, ul. [...], ul. 700 - lecia, ul. [...] i ul. [...] (cz.IV), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Ł. z dnia [...] maja 2011r., Nr [...]. W odwołaniu W. F. zarzuciła, że takie usytuowanie projektowanego budynku ograniczy jej prawo korzystania z własnej działki. Podniosła, że ze względu na rozmiary działki inwestora, możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy działki i nie ma podstaw do odstępstw od warunków technicznych. Wojewoda uwzględnił zarzuty odwołania. Wskazał, że działki nr [...] i nr [...] leżą w obszarze MNU 31 stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Przepisy rozdziału 2 planu określają przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowę terenów zabudowy jednorodzinnej i usług oznaczonych symbolem MNU. Przepis § 45 określa, że tereny te przeznacza się na realizację i utrzymanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych, w tym hoteli. W pkt 4 sprecyzowano, że na terenach oznaczonych symbolem MNU dopuszcza się realizację i utrzymanie infrastruktury takiej jak: garaże, budynki gospodarcze, miejsca postojowe, infrastrukturę techniczną, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i małą architekturę. Działka objęta inwestycją spełnia wymogi § 47 pkt 1 planu, który stanowi, że na terenach oznaczonych symbolami MNU powierzchnia nowo wydzielanych działek dla zabudowy wolnostojącej nie może być mniejsza niż 500 m2. Z kolei § 48 przewiduje m.in., że na terenach oznaczonych symbolami od MNU 1 do MNU 43 ustala się możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz w odległości 1,5 m i większej od granicy działki budowlanej (pkt 1). Organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie sytuowania budynków w sposób odmienny, niż wynikający z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem", lecz w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy lub w planie miejscowym decyduje organ architektoniczno-budowlany, który zaakceptowane odstępstwo od reguł powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić, czego organ I instancji nie uczynił. Organ odwoławczy wskazał więc, że ze względu na parametry działek objętych inwestycją, organ I instancji powinien rozważyć możliwość usytuowania budynku w inny sposób, niż wskazał inwestor, mając na uwadze uzasadnione interesy osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania tj. interes skarżącej, co narusza art.5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z załączonej mapy sytuacyjno - wysokościowej do projektu wynika wprawdzie, że działka W. F. jest niezabudowana, jednak ze względu na to, że działka ta leży w obszarze o symbolu MNU 31, przeznaczonym pod zabudowę, organ powinien rozważyć możliwość lokalizacji projektowanego budynku zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie budynku w granicy stanowi największą ingerencję w prawo własności właścicieli działek sąsiednich, dlatego powinno być to rozwiązanie ostateczne, które należy szczególnie uzasadnić. Dla zachowania wymogu rzetelnego ustalenia okoliczności uzasadniających niezachowanie wymogów nakazujących sytuowanie budynku w określonej odległości od granicy i należytego jego uzasadnienia konieczne jest: - stwierdzenie, że inne usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest możliwe - własna ocena co do tego czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli sąsiedniej działki, a także przeprowadzenie analizy wykazującej, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze wyjątkowy charakter dyspozycji § 12 ust. 3 rozporządzenia - poddanie analizie kwestii wielkości działki inwestora i możliwości usytuowania budynku w odległości zgodnej z przepisami, a organ powinien kwestię usytuowania budynku w granicy działki skarżącego rozważyć w kontekście ograniczeń, które wynikają z treści przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 140 i 144 k.c. Wojewoda stwierdził ponadto, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów § 8 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., poz.462) stanowiącego, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych. Wojewoda za wadliwe uznał również doręczenie decyzji organu I instancji łącznie współmałżonkom tj. [...] i B. Z., w sytuacji, gdy oboje są stronami postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. domagał się uchylenia decyzji Wojewody. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że W. F. jest osobą trzecią posiadającą uzasadniony interes, a także przepisów planu miejscowego tj. § 48 pkt 1 i § 45 pkt 4 poprzez pominięcie wskazanych w tym przepisie odległości od granicy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepis art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowany rozszerzająco, dlatego nie powinien być stosowany, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, a taka sytuacja miała miejsce – zdaniem skarżącego – w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, nie można mówić o naruszeniu interesu W. F., a więc o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż jej działka jest działką niezabudowaną, nie można więc stwierdzić, że wybudowanie garażu w odległości 1,5 m od granicy jej działki ogranicza jej prawo własności, w szczególności w zakresie dostępu budynków do światła dziennego. Zdaniem skarżącego, organ miał obowiązek uwzględnić § 48 pkt 1 i § 45 planu miejscowego, które dopuszczają możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz w odległości 1,5 m i większej od granicy działki budowlanej. Nie zachodzi więc niezgodność inwestycji z planem, a więc organ I instancji – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie musiał rozważać możliwości usytuowania budynku w sposób odmienny od projektowanego. Usytuowanie projektowanego budynku jest również zgodne z przepisami art. 140 i 144 kc, gdyż budowa garażu w odległości 1, 5 m od granicy nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę i jest zgodna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości określonym w § 45 ust. 4 planu tj. dopuszczającym wprost budowę garaży w tym terenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Zasady sytuowania budynków określa przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("rozporządzenia"). Zgodnie z tym przepisem - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1). Przepis ten przewiduje również inne odległości. M.in. w ust. 2 stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rację ma organ odwoławczy, że rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 1 określa zasady sytuowania obiektów budowlanych, natomiast pozostałe odległości wskazane w tym przepisie (m.in. ust.2) mają charakter wyjątkowy, dlatego ich dopuszczenie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymaga szczególnego uzasadnienia. Organ I instancji nie wskazał natomiast w ogóle, dlaczego zatwierdzając w niniejszej sprawie projekt budowlany umożliwił inwestorowi lokalizację spornego budynku gospodarczo – garażowego w odległości wynikającej z § 12 ust. 2 rozporządzenia, stwierdzając jedynie lakonicznie, że inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony południowo – wschodniej, ul. [...], ul. 700 - lecia, ul. [...] i ul. [...] (cz. IV), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Ł. z dnia [...] maja 2011r., Nr [...]. Prawdą jest, że przepis § 48 pkt 1 planu na terenach oznaczonych symbolami od MNU 1 do MNU 43, a więc również na terenie objętym przedmiotową inwestycją, dopuszcza możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz w odległości 1,5 m i większej od granicy działki budowlanej. Z uwagi jednak na to, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wyjątkowy, dopuszczenie przedmiotowej inwestycji w odległości wynikającej z planu, z pominięciem odległości przewidzianych – jako zasada - w § 12 ust. 1 rozporządzenia, wymagało szczególnie wnikliwego uzasadniania przez organ I instancji. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że wymagane było przede wszystkim odniesienie się do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagającego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności właścicieli działki sąsiedniej. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczający lokalizowanie budynku po granicy z działką sąsiednią nie oznacza obowiązku takiej lokalizacji wobec każdego budynku. (...) Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ powinien mieć na względzie interesy osób trzecich. Sytuowanie budynku po granicy musi być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną np. względami optymalnego zagospodarowania działki inwestora. Zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczający sytuowanie budynków po granicy, nie zwalnia organów od potraktowania tego unormowania jako wyjątku od zasady wyrażonej w § 12 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i należytego, pełnego uzasadnienia dokonanego odstępstwa". (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Bk 753/12, a także NSA z dnia [...] maja 2010r., sygn. akt II OSK 136/10, wyrok NSA z dnia [...] marca 2011r., sygn. akt II OSK 402/10, wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1367/10). ). Obowiązek uwzględnienia przez organ architektoniczno – budowlany przy ocenie sytuowania obiektu budowlanego w odległościach wynikających z planu miejscowego, interesu osób trzecich dotyczy również sytuacji, gdy działki sąsiednie są jeszcze niezabudowane, ale znajdują się w obszarze, przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1925/07 "usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia, ale także uwzględnienie zarówno interesów inwestora, jak i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w zbliżeniu do tej granicy, organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również art. 144 k.c. Organy powinny rozważyć nie tylko parametry zamierzonej inwestycji, ale także parametry sąsiednich działek i skutki, jakie zamiar budowy może nieść dla działek sąsiednich". "Organy administracji architektoniczno – budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej, niezabudowanej nieruchomości, będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję (zob. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1277/08). "Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest, aby rozważać sprawę wyłącznie przy uwzględnieniu interesów tego podmiotu, który już swoją nieruchomość zabudował, odmawiając prawa do analogicznej budowy właścicielowi działki budowlanej należącej do innego podmiotu" (zob. wyrok NSA z dnia [...] maja 2009r., sygn. akt II OSK 801/08). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że już tylko z tych powodów prawidłowo Wojewoda uchylił - na podstawie art. 138 § 2 kpa – decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji naruszył bowiem przepisy postępowania (art.7, 77 i 107 § 1 i 3 kpa), a pozostały do wyjaśnienia istotne okoliczności tj. ustalenie podlegających ochronie interesów właścicieli działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, mając na uwadze, że choć działki te są niezabudowane, to jednak w świetle przepisów planu, przeznaczone są pod zabudowę. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego - w świetle powyższych rozważań - są więc niezasadne. Należy podkreślić przy tym, że organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę ma obowiązek podejmować wszelkie czynności zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia dowodów i wszechstronnej ich analizy w celu wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja daje więc skarżącemu możliwość zgłaszania w ponownie prowadzonym postępowaniu uwag i zastrzeżeń, dotyczących zarówno naruszenia przez organ przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w tym właściwej i wszechstronnej oceny naruszenia interesów właścicieli działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza - oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.)