II SA/Lu 61/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. W. i G. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 25 maja 2012r. M. W. domagała się od Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego sprawdzenia budowy garażu na działce nr 340/1, położonej w miejscowości W. D. W jej ocenie właściciel tej działki, M. R., wykonał fundament budynku w granicy, a nawet na jej działce oznaczonej nr 338/2. Zaznaczyła, że w sprawie toczy się postępowanie rozgraniczające. Stwierdziła, że działania sąsiada spowodują nieodwracalne skutki. Decyzją z dnia [...] organ odmówił nakazania wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że budowa budynku prowadzona jest na podstawie zgłoszenia z dnia 12 marca 2012r., przyjętego bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe pismem z dnia 20 marca 2012r. Podczas oględzin przeprowadzonych 8 czerwca 2012r. stwierdzono wylanie fundamentu budynku o wymiarach 7 x 5 m, zlokalizowanego w linii ogrodzenia z działką 338/2 oraz w odległości 14m od budynku mieszkalnego na działce 340/1. Organ przyznał, że postanowieniem z dnia [...], Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami 338/2 i 340/1, jednak geodeta upoważniony do przeprowadzenia czynności nie przedstawił dotychczas dokumentacji rozgraniczeniowej. Zdaniem Inspektora organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w zakresie ustalania przebiegu granic pomiędzy działkami, ponieważ rozstrzyganie o położeniu granicy sprowadza się istocie do rozstrzygania sporu o własność. Z tego powodu przy rozstrzyganiu sprawy opierano się na pomiarach dokonanych przez uprawnionego geodetę, który stwierdził wykonanie fundamentów zgodnie ze zgłoszeniem. W ocenie organu budowa budynku gospodarczego o wymiarach 7x5m z dachem jednospadowym zlokalizowanym bezpośrednio przy działki 338/2 ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego oraz w odległości 14 m od budynku mieszkalnego na działce nr 340/1 nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zastrzeżenia wnioskodawczyni o braku określenia w zgłoszeniu wysokości budynku i długości wzdłuż granicy, Inspektor wyjaśnił, że wymagania te odnoszą się do przypadku, kiedy obiekt budowlany realizowany jest w zabudowie jednorodzinnej i na działce o szerokości większej niż 16m, co w tym przypadku nie ma miejsca. Stwierdził ponadto, że dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego nie może przesądzić o przeznaczeniu terenu pod zabudowę jednorodzinną czy zagrodową. Ponieważ na tym etapie budowa prowadzona jest zgodnie ze zgłoszeniem, nie ma podstaw do jej wstrzymania. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Również w jego ocenie roboty budowlane prowadzone są w sposób zgodny ze zgłoszeniem i przepisami techniczno – budowlanymi, natomiast kwestie naruszenia prawa własności nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jako należące do kategorii spraw cywilnych podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. i G. W. zauważyli, że jakkolwiek organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do wszczęcia i prowadzenia procedury rozgraniczenia nieruchomości, to okoliczność przebiegu granicy między działkami 338/2 i 340/1 ma bezpośredni wpływ na ustalenie, czy inwestor rozpoczął budowę zgodnie ze zgłoszeniem, a zatem czy istnieją podstawy do zastosowania art. 50 ust.1 pkt.4 prawa budowlanego. W ocenie skarżących ustalenie przebiegu granicy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jej przekroczenie przez inwestora winno uniemożliwić mu prowadzenie robót budowlanych. W takiej sytuacji złożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane obarczone byłoby wadą, stanowiącą przesłankę wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany. Skarżący zaznaczyli, że organ nie poczynił również ustaleń odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki, na której rozpoczęto budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto pominięcie w toku postępowania J. R. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podano, że inwestorem jest tylko M. R., stąd tylko jego dotyczyła decyzja. Ponadto w art. 50 ust.1 prawa budowlanego, jednoznacznie wskazującym przypadki w jakich wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych, nie ma ustaleń odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania działki, na której inwestor rozpoczął budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Co do zasady zgodzić należy się z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, według którego organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Jak trafnie bowiem zauważono, spór co do granicy dotyczy w istocie prawa własności, co pozostaje poza ich kompetencjami wymienionymi w art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zmianami ). Wywiedzione na tej podstawie wnioski organu, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji są jednak w okolicznościach sprawy nie do zaakceptowania. Zaznaczyć trzeba, że przedstawiona powyżej teza nie stoi na przeszkodzie potrzebie uwzględnienia prowadzonego już postępowania, mającego na celu ustalenie przebiegu granicy. Wiąże się to w sposób naturalny ze składnym przez inwestora oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Słusznie podniesiono w skardze, że ewentualna zmiana przebiegu granicy pociągnie za sobą konieczność jego weryfikacji także przez organ nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] ( k.57 akt I instancji ) zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe działki 338/2 z działką 340/1. Nie jest jednak wiadome, czy rozgraniczenie zostało zakończone i z jakim skutkiem, organ ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że dotychczas nie otrzymał dokumentacji rozgraniczeniowej. Według pisma Wojewódzkiego Nadzoru Geodezyjno – Kartograficznego z dnia [...]. w 2007r. było także prowadzone postępowanie o wznowienie granic pomiędzy tymi działkami, które jednak nie doprowadziło do wznowienia znaków granicznych z uwagi na brak zgody M. W. Organ winien był powyższe okoliczności poddać odpowiedniej weryfikacji, zanim tak zdecydowanie wypowiedział się o braku podstaw do kontroli stanu własności przedmiotowych działek. Tym bardziej, że przecież sam powołał się na informacje uzyskane od uprawnionego geodety, który po przeprowadzeniu pomiarów w dniu 13 lipca 2012r. stwierdził lokalizację fundamentów budynku zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, chociaż brak jest nadal informacji o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego. Dla oceny stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji nie może pozostać obojętna również specyfika samego postępowania prowadzonego w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. Przede wszystkim wskazać należy, że według przeważającego w orzecznictwie poglądu zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, a jest tylko podstawą podjęcia przez uprawniony organ czynności o charakterze wewnętrznym, nie jest to bowiem wniosek wymagający załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Do czasu wydania decyzji o ewentualnym sprzeciwie w trybie art. 30 ust. 5 wspomnianej ustawy nie toczy się zatem postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kpa, a zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa budowlanego ( wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2011r. II OSK 178/10, 30 sierpnia 2011r. II OSK 1240/10, 4 listopada 2011r. II OSK 1685/11 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Następstwem prezentowanego poglądu jest brak udziału w tym postępowaniu osób trzecich, którzy nie tylko nie otrzymują informacji o dokonanym przez inwestora zgłoszeniu, ale także, w przypadku zaniechania zgłoszenia sprzeciwu, również o uzyskaniu przez niego prawa budowy projektowanego obiektu. To ostatnie wiąże się z tym, że nie wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie przybiera jakiejkolwiek zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu, określane jako jego milcząca zgoda, pozostaje jednak poza bezpośrednią kontrolą, albowiem nie podlega zaskarżeniu ani w drodze administracyjnej, ani sądowej. Już te uwagi prowadzą do przekonania o znacznie niższym poziomie ochrony osób trzecich w sytuacji prowadzenia robot budowlanych na podstawie zgłoszenia, niż miałoby to miejsce w sytuacji konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Na ten aspekt uwagę zwrócił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r. ( Kp 7/09 OTK-A ZU 2011, Nr 3, poz. 26 ) dostrzegając, iż o tym, że obiekt w ogóle powstaje, właściciele sąsiedniej nieruchomości dowiadują się z reguły dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych, a o tym, że inwestycja narusza ich prawa - mogliby się zorientować dopiero po upływie dłuższego czasu, gdy skala i rodzaj obiektu byłyby już wyraźnie widoczne. Co więcej, ponieważ przepisy nie dają właścicielom sąsiednich nieruchomości w przypadku zgłoszenia prawa wglądu w akta sprawy, zdobycie urzędowych informacji jest niemożliwe, co wyklucza np. zasygnalizowanie organowi konieczności zbadania zgodności usytuowania obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, czy o naruszeniu praw osób trzecich. Jeśli zatem, z uwagi na pozajurydyczny charakter milczącej zgody organu akceptującego w ten sposób planowaną inwestycję, nie jest możliwe jej kwestionowanie zarówno w odwołaniu jak i w trybach nadzwyczajnych, tym większa powinna być dociekliwość organu przy ocenie przesłanek wynikających z art. 50 ust.1 prawa budowlanego. W świetle powyższych uwag zgłaszane zastrzeżenia co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, z powołaniem się na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, powinno być zatem wystarczającym powodem dla wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zaznaczyć trzeba, że wspomniane postanowienie nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy, ale stanowi jedynie czynność, pozwalającą na przeprowadzenie postępowania dowodowego, od którego uzależnione są kolejne działania, oparte już na przepisie art. 51 prawa budowlanego, rozstrzygającego sprawę merytorycznie. W kontekście powołanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011r. nie sposób nie zauważyć istotnych wątpliwości także w zakresie samodzielnej weryfikacji przez organ zarzutu naruszenia prawa własności. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "odesłanie" osób poszkodowanych na długotrwałą i mało efektywną drogę postępowania cywilnego oznaczałoby znaczące pogorszenie ich sytuacji i - zarazem - rezygnację państwa z kompetencji istotnych dla ochrony praw podmiotowych obywateli. W ocenie Trybunału środków administracyjnoprawnych, służących prewencyjnie na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie można zastępować środkami cywilnoprawnymi, możliwymi do wykorzystania w praktyce dopiero post factum, a mającymi zastosowanie głównie do immisji i całkowicie nieskutecznymi w odniesieniu do obiektów naruszających porządek oraz ład architektoniczny i urbanistyczny. W ocenie sądu powyższe spostrzeżenie, oparte na instytucji pozwolenia na budowę, ma tym większe uzasadnienie, ze względu na swój charakter, w przypadku zgłoszenia robot budowlanych. Trybunał zaznaczył ponadto, biorąc pod uwagę przepisy prawa cywilnego, które potencjalnie mogłyby chronić prawa osób trzecich - właścicieli nieruchomości sąsiednich, że dochodzenie roszczenia z fundamentalnego w tym zakresie art. 222 § 2 k.c. (roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń) często byłoby w ogóle niemożliwe. Właściciele sąsiednich nieruchomości nie byliby także chronieni przez art. 347 k.c, przewidujący roszczenie o wstrzymanie budowy, nawet jeżeli zostałoby z jej powodu naruszone posiadanie albo pojawiłoby się zagrożenie wyrządzenia szkody. Brak tej ochrony wynikałby z tego, że roszczenie to wygasa po miesiącu od rozpoczęcia budowy (art. 347 § 2 k.c.). Skoro zaś rozpoczęciem budowy - zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego – jest "podjęcie prac przygotowawczych" (czyli wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, jego niwelacja), termin ten upłynąłby zapewne, zanim naruszenie prawa własności stałoby się dostrzegalne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. W sytuacji, której dotyczy art. 347 k.c., wykluczone jest natomiast następcze zastosowanie ogólnego roszczenia posesoryjnego na podstawie art. 344 k.c., nawet gdyby budowany obiekt naruszał posiadanie właścicieli sąsiednich nieruchomości. Trybunał zwrócił również uwagę, że ze skierowaniem sporu na drogę sądową wiążą się po pierwsze ciężar dowodu, spoczywający na właścicielu sąsiedniej nieruchomości, którego prawa i wolności zostały naruszone realizacją określonej inwestycji (art. 6 k.c.), po wtóre zaś - często niemałe - koszty (np. opłata stosunkowa), które muszą być przezeń poniesione. Właściciel ten nie ma zarazem żadnej pewności co do pozytywnego rozstrzygnięcia i może się zdarzyć, że - np. wskutek drobnych błędów formalnych - nie tylko nie uzyska skutecznej ochrony przed naruszeniem jego praw, albo przynajmniej odszkodowania z tytułu poniesionej szkody, ale też będzie musiał zwrócić inwestorowi koszty postępowania. Trafnie również zaznaczono, że nawet gdyby wymienione instrumenty cywilnoprawne mogły realnie chronić prawa osób trzecich przed naruszeniem, to - uwzględniając szybkie tempo realizacji współczesnych inwestycji (każdy dzień budowy zwiększa jej koszty) - ostateczne orzeczenia zapadną na długo po zakończeniu budowy. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje też to, że w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem milcząca zgoda organu na realizację inwestycji może być przed sądem powoływana przez inwestora jako argument, iż działał on w zaufaniu do państwa, co - w razie uwzględnienia roszczeń właścicieli sąsiednich nieruchomości - może skutkować kierowaniem roszczeń regresowych tego inwestora przeciwko państwu. Trudno z tymi wywodami się nie zgodzić. Trafności oceny Trybunału Konstytucyjnego nie podważa obowiązek złożenia przez inwestora stosownie do art. 30 ust. 2 prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeciwnie, zasadność jego wywodów potwierdza przyjęty na tle powyższego przepisu pogląd, dopatrujący się we wspomnianym oświadczeniu jedynie środka dowodowego, podlegającego badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2009r. II OSK 1534/08 i 4 stycznia 2008r. II OSK 1791/06 i podane tam orzecznictwo opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Istotne zastrzeżenia budzi także stwierdzenie organu o prowadzeniu robót budowlanych nie tylko zgodnie ze zgłoszeniem, ale także z przepisami prawa. Rację mają skarżący dowodząc konieczności dokonania ustaleń dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania działki, na której ma być realizowana inwestycja. Nie może budzić wątpliwości, że każda budowa lub wykonywanie robót budowlanych niezależnie od tego, czy będzie odbywało się na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem przesłanka negatywna bezwzględnie obowiązująca, trwale uniemożliwiająca realizację określonego zamierzenia budowlanego na danym terenie ( art.35 ust.1 pkt.1 i 2 ). Jak się podkreśla, dla uniknięcia takiej sytuacji inwestor przed dokonaniem zgłoszenia powinien wystąpić do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej budowy lub robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacjach, gdy brak jest planu miejscowego, a planowana budowa lub roboty budowlane będą powodowały zmianę zagospodarowania terenu, konieczne będzie natomiast uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ; Prawo budowlane - Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego Wyd. LexisNexis 2012 Wydanie 1 str. 257 - 258 , Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.BECK Warszawa 2011. wyd.6 str.489 ). Według decyzji organu I instancji, teren budowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak akta sprawy nie zawierają żadnych informacji pozwalających stwierdzić, aby wspomniana decyzja została złożona wraz ze zgłoszeniem. Do kwestii tej nie odniósł się także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, skupiając się na wykazaniu zgodności budowy z treścią zgłoszenia. W tej sytuacji podważenie zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa nie może być skuteczne. Na marginesie należy również dodać, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 prawa budowlanego następuje w drodze postanowienia, a nie decyzji, co jednak nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyroki NSA z dnia I FSK 581/07, II OSK 156/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).