II SA/Lu 621/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku S. Spółki z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia 18 lipca 2002 r., nr [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej części działki gruntu nr ewid. [...]/8 o pow. 0,49 ha, położonej w miejscowości J. K., gmina M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż wnioskiem z dnia 4 września 2008 r. S. Spółka z o.o. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia 18 lipca 2002 r., nr [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej części działki gruntu nr ewid. [...]/8 o pow. 0,49 ha, położonej w miejscowości J. K., gmina M., pod budowę stacji paliw płynnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty S. z dnia 18 lipca 2002 r. Utrzymując w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję Kolegium organ stwierdził, iż wskazana wyżej decyzja Starosty S. z dnia 18 lipca 2002 r., nr [...], nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a więc brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja, jak podniosło Kolegium, wydana została w oparciu o wypis z ewidencji gruntów z daty wydania tej decyzji. Z wypisu tego wynika, że w skład działki nr ewid. [...]/8 (omyłkowo wskazano nr ewid. innej działki: "[...]/2") wchodziły grunty rolne oznaczone symbolami: ŁIII, BRII i BRIIIa. W ocenie Kolegium, zapisy ewidencji gruntów były dla organu administracji wiążące, wobec czego zasadnie wyłączono z produkcji rolnej część przedmiotowej działki o pow. 0,49 ha. Kolegium podkreśliło również, że zapis obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia 29 grudnia 1987 r., zgodnie z którym omawiana wyżej działka przeznaczona jest pod bazę GS – adaptacja z możliwością rozbudowy na posiadanym terenie, postulowane rozszerzenie usług, nie wyłączał automatycznie z produkcji rolnej przedmiotowego gruntu. Teren ten użytkowany był nadal rolniczo przez GS Samopomoc Chłopska. Dopiero wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączyło z produkcji rolniczej tę działkę. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła S. Spółka z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że faktyczne użytkowanie działki nr [...]/8 jako bazy GS Samopomoc Chłopska oraz zabudowanie jej infrastrukturą techniczna nie związaną z produkcją rolną, nie doprowadziło do nie utraty przez ten grunt charakteru gruntu rolnego oraz 2. uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasad wynikających z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem, oceniając, czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Skarga podlega uwzględnieniu z innych przyczyn, niż w niej podniesione, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". W świetle art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika dla organów administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania dotyczyć bowiem musi wszystkich uprawnionych do tego podmiotów, a nie tylko niektórych z nich. Pojęcie strony postępowania zawiera przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Zasada ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, w szczególności w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowanej decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, niepubl., wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2009 r., II SA/Lu 673/08, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] za stronę postępowania w tej sprawie uznało wyłącznie skarżącą S. Spółkę z o.o., która zwróciła się do tego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia 18 lipca 2002 r., nr [...], zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej części działki gruntu nr ewid. [...]/8 o pow. 0,49 ha, położonej w miejscowości J. K., gmina M.. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącym postanowienia Kolegium z dnia 10 lutego 2009 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania w rozpoznawanej sprawie i zobowiązaniu skarżącej do wystąpienia do Starosty S. o dokonanie ustaleń i zmian w ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...]/8 w terminie 30 dni, skarżąca Spółka podniosła, iż przedmiotową nieruchomość sprzedała C. Spółce z o.o., co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] oraz w ewidencji gruntów. Skarżąca Spółka nie dołączyła jednak do tego wniosku – wbrew jego treści – odpisu księgi wieczystej nr [...] ani wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego działki nr ewid. [...]/8. Należy podkreślić, iż Kolegium, jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 30 marca 2009 r., nr [...], uchylającego wskazane wyżej postanowienie własne z dnia 10 lutego 2009 r. uznało, iż obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest C. Spółka z o.o., a nie skarżąca Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustaliło jednak, czy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez skarżącą Spółkę C. Spółce z o.o., naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., które obligowały ten organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wyjaśnienie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, o czym zbywający obowiązany jest uprzedzić nabywcę. Skoro w decyzji z dnia 18 lipca 2002 r. wskazano, że opłata roczna ma być uiszczana przez 10 lat licząc od 2003 r. to jest oczywiste, że w przypadku, gdyby okazało się, iż aktualnym właścicielem działki jest C. Spółka z o.o., to Spółka ta powinna brać także udział w postępowaniu. Miałaby ona bowiem interes prawny w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia przedmiotowej działki z użytkowania rolniczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustaliło zatem prawidłowo stron postępowania w rozpoznawanej sprawie, uchybiając tym samym obowiązkowi wynikającemu z powołanego art. 10 § 1 k.p.a. Ubocznie należy zauważyć, iż w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 30 marca 2009 r., nr [...], które nie podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie, Kolegium wyraziło stanowisko, iż C. Spółka z o.o. nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Stanowisko to nie zostało jednak przez Kolegium w jakikolwiek sposób uzasadnione, a w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy należy je uznać conajmniej za przedwczesne. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i umożliwienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi bowiem podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje jedynie na wniosek strony (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05, niepubl.). Zaskarżona decyzja podlega również uchyleniu z innych powodów. W świetle art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi się domyślać jego treści narusza art. 8 k.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli (wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07 i z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1440/07, niepubl.). Sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana z naruszeniem powołanych przepisów, albowiem nie wskazuje ona precyzyjnie (poprzez oznaczenie daty i numeru) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która została utrzymana w mocy przez Kolegium. Należy również zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz uchwalonego na jej podstawie regulaminu organizacyjnego Kolegium. W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin organizacyjny kolegium uchwalany przez właściwe zgromadzenie ogólne kolegium (ust. 2). W myśl § 7 Regulaminu Organizacyjnego SKO w [...], przyjętego uchwałą Zgromadzenia Ogólnego tegoż Kolegium z dnia 23 października 2007 r., skład orzekający ustala Prezes Kolegium w zarządzeniu, o którym mowa w § 3 pkt 1, to jest we włączanym do akt sprawy zarządzeniu, w którym Prezes Kolegium dokonuje podziału sprawy po jej wpłynięciu do Biura Kolegium. Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2009 r., nr [...], Prezes SKO w [...] wyznaczył do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy: A. S. jako przewodniczącego sprawozdawcę oraz P. S. i R. S. jako członków składu orzekającego. Jednocześnie Prezes Kolegium wyznaczył termin posiedzenia na dzień 17 lipca 2009 r. (k.94 akt adm.). Zaskarżona decyzja została wydana na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2009 r. przez inny skład niż skład wyznaczony powołanym wyżej zarządzeniem Prezesa Kolegium. W aktach sprawy brak jest zarządzenia Kolegium wyznaczającego nowy skład orzekający w tej sprawie, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 7 powołanego Regulaminu Organizacyjnego Kolegium w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium orzekające w składzie wyznaczonym z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie zasad. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], poprzedzającą zaskarżoną decyzję, gdyż jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na względzie wszystkie podniesione wyżej uwagi, w szczególności ustali prawidłowo krąg stron postępowania oraz zapewni wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Sąd nie odnosił się szczegółowo do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, albowiem sprawa niniejsza zostanie rozpoznana ponownie w jej całokształcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które będzie miało obowiązek wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich przestawionych przez skarżącą Spółkę zarzutów, w tym również do tych, które zostały podniesione w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...]. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.