II SA/Lu 630/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 sprawy ze skargi Rady Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowej stanowiącej mienie komunalne w drodze bezprzetargowej oddala skargę. Rada Miejsca w B. podjęła w dniu 16 czerwca 2010 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DZ.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) uchwałę Nr LIX/408/2010 w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr 453/4 o pow. 0,1147 ha, położoną w B. przy ul. P., obręb geodezyjny B. - Rolne w drodze bezprzetargowej na rzecz A Sp. z o.o. właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych oznaczonych ewidencji gruntów jako działki nr 451/1, 620/10 i 620/11 z przeznaczeniem do poprawienia warunków zagospodarowania tych działek. Następnie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 lipca 2010 r. stwierdził nieważność ww. uchwały wskazując, iż została przyjęta bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organów gminy. W ocenie Wojewody kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie zbycia nieruchomości, czyli mieści się w katalogu spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, na co wskazuje zresztą powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Powołany wyżej przepis ustanawia wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej wart. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącej, iż wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Również art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stąd kwestie, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji wójta, jako organu wykonawczego nie mogły być regulowane w zaskarżonej uchwale przez radę gminy. Natomiast ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działanie związane ze stanowieniem (art. 15 ust.) lub kontrolą (art. 18 ust. 1). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Tym samym Rada wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, określone wart. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada może wypowiadać się w sprawach gospodarowania mieniem gminy tylko w sytuacjach, w których wyraźnie zezwalają na to przepisy prawa. Nadto w ocenie organu nadzoru analiza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny przesądza o tym, że wyrażenie zgody przez radę gminy na którąkolwiek czynność wskazaną w tym przepisie winno następować na wniosek burmistrza. Przedmiotowa uchwała została natomiast podjęta na wniosek komisji Statutowo-Regulaminowej Rady Miejskiej w B.. Brak stosownego wniosku powoduje, iż wszelkie działania rady podjęte w celu zbycia działki Nr 453/4 należy uznać za nieważne z mocy prawa. Działając odmiennie Rada naruszyła kompetencje Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. W ocenie Wojewody uchwała ta obarczona jest również inna wadą prawną. Mianowicie według art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. rada gminy podejmuje uchwałę o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości. Ogólne określenie "zbycie nieruchomości" może obejmować także tryb zbywania, szczególnie że zgoda odnosi się do konkretnej transakcji, zindywidualizowanej również przez ewentualne uprawnienia nabywcy do nabycia danej nieruchomości w szczególnym trybie. Regulacją przedmiotowej uchwały postanowiła o bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości na rzecz właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych z przeznaczeniem do poprawienia warunków zagospodarowania tych działek. Jako podstawę prawną przedmiotowej regulacji wskazano art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątek zawarty w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy przewiduje, iż nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W tym kontekście w ocenie organu nadzoru treść uchwały nie przesądza faktu, iż nieruchomość będąca przedmiotem zbycia nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Również uzasadnienie do projektu uchwały stwierdza jedynie, iż "zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania działka ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość". Z informacji posiadanych natomiast przez organ nadzoru wynika, iż działka nr 453/4 jest zagospodarowana samodzielnie jako parking, z którego korzystają właściciele innych przyległych działek, nie tylko A. Sp. z o. o., którego uchwała wskazuje jako nabywcę działki. Tym samym brak podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie, co dodatkowo uzasadniało konieczność stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody Rada Miejska w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż akt ten został wydany z naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 kp.a. przez prowadzenie postępowania w sprawie, w której organ nie zbadał w sposób wyczerpujący i nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych, nie załatwił sprawy w sposób zgodny z interesem społecznym; 2. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa 3. art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż Rada Miejska wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, gdyż z inicjatywą uchwałodawczą przedmiotowej uchwały wystąpił Burmistrz Bełżyc; 4. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej; 5. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że wyrażenie zgody na czynność prawną, o której stanowi niniejsza norma, nie nastąpiło na wniosek Burmistrza, a na wniosek Komisji Statutowo Regulaminowej Rady Miejskiej w Bełżycach; 6. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiła ingerencja organu władzy uchwałodawczej w kompetencje organu władzy wykonawczej w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym; 5. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, a przez to jest nieważna, W oparciu o powyższe zarzuty Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieni skarżąca podniosła, iż z projektem uchwały w sprawie sprzedaży przedmiotowej działki wystąpił Burmistrz w dniu 26 maja 2010 r. Zatem uchwała została podjęta z inicjatywy Burmistrza a nie Komisji Rady jak błędnie ustalił Wojewoda. Burmistrz składając wyjaśnienia ukrył tę informację, przez co świadomie wprowadził Wojewodę w błąd. Ponadto w ocenie strony skarżącej Rada Miejska nie naruszyła zarówno normy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak też normy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie gospodarowała mieniem komunalnym i gminnym zasobem nieruchomości/o Rada Miejska podjęła jedynie uchwałę w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu, dotyczącej zasad zbywania nieruchomości, do czego miała umocowanie w ustawie – w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym. W tym przypadku na w/w działanie Rady Miejskiej wyraźnie zezwalały przepisy prawa. W związku z powyższym podnoszenie przez Wojewodę naruszenia przez Radę Miejską kompetencji Burmistrza jest nieuprawnione. Strona skarżącej powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2008 r. podniosła, iż art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje sytuacje, w których ustawodawca nakłada obowiązek przeprowadzenia przetargu. Z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami tryb przetargowy do zawierania umowy najmu stosuje się Obligatoryjnie w przypadku, gdy umowa ta zawierana jest na okres co najmniej 3 lat lub na czas nieokreślony, przy czym rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego. Art. 37 ust. 1 powoływanej ustawy zastrzega jednak wyjątki od obligatoryjnego trybu przetargowego, w tym powoływany przez organ nadzoru art. 37 ust. 2 pkt 2, który dotyczy umów pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Z powyższego wynika, że umowy najmu pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego na czas określony do 3 lat nie muszą być zawierane w formie przetargu, jako nieobjęte regulacją art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, zaś w odniesieniu do umów najmu pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego na czas powyżej 3 lat i na czas nieokreślony obowiązek taki wyłącza art. 37 ust. 2 pkt 2, który powinien być stosowany odpowiednio. Regulacja nie wyłącza jednak uprawnień rady gminy wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. Skoro w przepisie tym wyraźnie stanowi się, że podejmowanie uchwał w sprawie zasad wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata należy do kompetencji Rady, to może ona określić w takiej uchwale także uprawnienie Burmistrza do przeprowadzania bądź nieprzeprowadzenia przetargu w sytuacjach w których nie jest on obligatoryjnie przewidziany ustawa o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że rada gminy w uchwale wyrażającej zgodę na dokonanie czynności prawnej nie ma zakazu określenia uprawnienia Burmistrza do przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia przetargu, w sytuacjach w których nie jest on obligatoryjnie przewidziany ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami. W niniejszej sprawie z uwagi na fakultatywność trybu przetargu, Rada mogła wskazać Burmistrzowi tryb bezprzetargowy jako zasadny. Ponadto zdaniem skarżącej Wojewoda wydając rozstrzygnięcie błędnie przyjął, iż z działki nr 453/4 zagospodarowanej jako parking korzystają właściciele innych przyległych działek, a nie tylko spółka A. sp. z o.o. Jest to stwierdzenie nie znajdujące odzwierciedlenia w stanie faktycznym, gdyż jedynymi właścicielami przyległych działek są Gmina B. i Spółka A. sp. z o.o. W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przemawiające za sprzedażą w trybie bezprzetargowym, tj. poprawieni warunków gospodarowania nieruchomości przyległej, Z tych względów rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie podzielił argumentów zawartych w skardze i wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a.). W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 21 lipca 2010 r., nr NK.II.0911/227/10, Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego, czy też tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. Podnieść należy na wstępie, że wynikający z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP podział na organy stanowiące i wykonawcze gminy uszczegółowiony w przepisach o samorządzie gminnym zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 12 pkt 9 lit. a do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Art. 30 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym obliguje wójta do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa. Przepis ten wśród kompetencji organu wykonawczego gminy wymienia gospodarowanie mieniem gminy (ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje, iż kompetencje organu wykonawczego gminy należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarzutu. Podzielić należy więc stanowisko Wojewody, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy i jako taki musi być interpretowany ściśle. Nie może doprowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II SA/Wr 554/07). W stanie sprawy zakwestionowana przez Wojewodę uchwała podjęta została w sprawie zbycia nieruchomości, czyli mieści się w katalogu spraw majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Trafnie podnosi organ nadzoru, że interpretacja powołanego wyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w sposób jednoznaczny przesądza o tym, że wyrażenie zgody przez radę gminy na jakąkolwiek czynność wskazaną w przedmiotowym przepisie winno następować na wniosek burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela pogląd Wojewody, że wniosek ten stanowi niezbędny warunek podjęcia dalszego działania przez radę. Odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy okoliczność, iż dnia 20 kwietnia 2010 r. Burmistrz B. przedłożył Radzie Miejskiej projekt uchwały obejmujący wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej (działka Nr 453/4) o pow. 0,1147 ha, dla której Sąd Rejonowy w Opolu prowadzi księgę wieczystą Nr 42517 w drodze przetargowej. Natomiast zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Nr LIX/408/2010 dotyczy i rozstrzyga o bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości. Nie noszą cech dowolności ustalenia Wojewody, iż wprowadzenie postanowienia rozstrzygającego o bezprzetargowym trybie sprzedaży nieruchomości nastąpiło na posiedzeniu Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2010 r. w wyniku dyskusji radnych z udziałem Prezesa A.. Trafne jest stanowisko Wojewody, że wprowadzenie przez Radę postanowień rozstrzygających o trybie zbycia nieruchomości jest działaniem z przekroczeniem ustawowo wyznaczonych granic kompetencji rady gminy. Uprawniony jest pogląd Wojewody poparty dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, iż Rada Gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, czyli są w gestii wójta, gdyż burzy to podział kompetencyjny zagwarantowany konstytucyjnie (art. 169 Konstytucji). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przyjęcie przez Radę Miejską uchwały o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym w stanie niniejszej sprawy, jest naruszeniem właściwości rzeczowej organów. O przeznaczeniu nieruchomości decyduje bowiem burmistrz, a właściwie sformułowana uchwała powinna zawierać stwierdzenie o wyrażaniu zgody na dokonanie takiej czynności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu korespondencji skierowanej do organu nadzoru przez A. sp. z o.o. i A. W., są niezasadne. W przedmiotowej sprawie stronami są bowiem Wojewoda Lubelski oraz Rada Miejska w B. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.