II SA/Lu 631/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr ZOA-VIII.7721.27.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 maja 2022 r. nr PINB 7355/Borz-2/2020; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2020r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie B. i J. S. wnieśli o podjęcie czynności kontrolnych na działce nr [...] w miejscowości K. D. na której wybudowano budynek gospodarczy o konstrukcji drewniano- metalowej. Zdaniem zgłaszających budynek powstał w miejsce starego drewnianego budynku, który został całkowicie rozebrany. Nie ma w nim żadnego elementu konstrukcyjnego czy wykończeniowego, który pochodziłby ze starego budynku. Podkreślili, że nie zostały zachowane wymagane prawem odległości od granicy działki. Podczas oględzin nieruchomości jakie miały miejsce w dniu 14 września 2020 r. właściciel działki M. S. oświadczył, że budynek wraz z działką zakupił w latach 90 XX wieku, a z jego wiedzy wynika, że budynek powstał w latach - 60 XX wieku. Okazał pismo z dnia 9 listopada 2011 r. potwierdzające przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych przez Starostwo Powiatowe w Lublinie dotyczące remontu budynku gospodarczego krytego eternitem. Już wcześniej pismem z dnia 27 sierpnia 2020r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Lublinie o przekazanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów będących załącznikiem do dokonanego skutecznego zgłoszenia z dnia 9 listopada 2011 r. W odpowiedzi z dnia 7 września 2020 r. wskazano, że wnioskowana dokumentacja została zniszczona za zgodą Archiwum Państwowego w Lublinie. Inwestor wyjaśnił, że podczas wykonywania prac w 2011r. związanych z remontem z uwagi na rozwarstwienie i spróchnienie większość konstrukcji wymagała wymiany, nie zmieniono jednak gabarytów samego budynku. Potwierdził, że budynek znajduje w odległości 2m od granicy z działką [...]. Odnośnie samego budynku stwierdzono, że jest to stodoła o konstrukcji drewnianej szkieletowej, obudowana blachą trapezową, posiadająca dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej, pokryta blachą trapezową. Ustalono, że przedmiotowy budynek posiada wymiary w rzucie poziomym 9,45 m x 14.5 m i wysokość wynoszącą 5,89 m. Budynek posiada orynnowanie oraz cztery rury spustowe, w celu odprowadzania wody na własny teren zielony działki inwestora. Nie posiada instalacji. Stwierdzono, że drewniana konstrukcja budynku, słupy, krokwie, płaty są nowe, natomiast ze starego budynku pozostały belki. Stare są też fundamenty i posadzka budynku. Słupy są zamontowane do posadzki za pomocą kotew. Po przeciwległych stronach budynku zamocowane są częściowo stare kotwy, co zdaniem organu miałoby świadczyć o tym, że podczas prac wykonanych w 2011r. nie zmieniono gabarytów budynku. Zawiadomieniem z dnia 5 października 2020 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia 12 października 2020 r. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane wykonane przy przedmiotowym budynku gospodarczym i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia jego oceny technicznej wraz ze wskazaniem ewentualnie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami, opracowanej przez osobę, której przysługuje prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. W postanowieniu wskazano, że inwestor w budynku gospodarczym wymienił pokrycie dachowe z płyt azbestowo -cementowych na blachę trapezową, poszycie ścian zewnętrznych z desek na blachę trapezową oraz wymienił konstrukcję drewnianą ścian i dachu. Zdaniem organu wykonane roboty przekraczały zakres remontu który został zgłoszony 9 listopada 2011r. Nie można bowiem uznać, aby w ramach remontu można było dokonać wymiany elementów konstrukcji budynku. Po otrzymaniu oceny w dniu 12 listopada 2020 r. organ przesłuchał świadków, a następnie w dniu 20 maja 2021r. przeprowadził ponowne oględziny budynku. Potwierdzono, że stan budynku nie zmienił się od poprzednich oględzin w dniu 14 września 2020r. Stwierdzono jednak, że słupy 8, 10 i 11 pokazane na szkicu załączonym do protokołu oględzin oraz dwie belki są wykonane ze starego drewna, posiadają nieregularną strukturę, różnią się od pozostałej konstrukcji budynku. Wobec powyższego organ decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił nakazania inwestorowi wykonania czynności lub robót budowlanych związanych z robotami budowlanymi wykonanymi przy budynku, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że pomimo wykonania robót budowlanych wykraczających poza dokonane zgłoszenie - częściowo rozebranej i częściowo wymienionej konstrukcji drewnianej budynku, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie spowodowało to zmian w charakterystycznych parametrach budynku. W ocenie organu I instancji, ustalenia z oględzin nie potwierdzają całkowitej rozbiórki budynku, bowiem trzy słupy oraz dwie belki wiązara są wykonane ze starego drewna, posiadają nieregularną strukturę, zaś stan techniczny fundamentów i podłoża - wylewki betonowej także wskazują, że pochodzą one sprzed 2000 r. Ponadto, słupy w wybranych miejscach są montowane do podłoża za pomocą kątowników łącznikowych starego typu używanych w drugiej połowie XX wieku, co świadczy, o tym że budynek nie zmienił się gabarytowo na długości i szerokości. Organ doszedł zatem do wniosku, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób zgodny z wiedzą techniczną, nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót i stanowią podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Po rozpoznaniu odwołania [...] i J. S. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. LWINB w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wątpliwości organu odwoławczego budzi kwestia właściwego ustalenia stron niniejszego postępowania. Organ I instancji nie zbadał, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, przedmiotowy obiekt budowlany powinien zostać poddany analizie pod kątem przepisów techniczno-budowlanych, a więc rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065 z późn. zm., w dalszej części zwanej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zakres robót jakie zostały wykonane przez inwestora przy obiekcie, ich właściwa kwalifikacja oraz zgodność z przepisami prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji, w dniu 7 września 2021 r. zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o fragmentaryczne zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1990-2020 dla działki nr ewid. [...] oraz do Urzędu Gminy B. o przesłanie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę wraz z odbitką części graficznej planu oraz udzielnie informacji, czy w rejestrach zasobu archiwum można odnaleźć zapisy dotyczące wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego usytuowanego na przedmiotowej działce. Pismem z dnia 15 września 2021 r. Urząd Gminy w B. przesłał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego przez Radę Gminy B. Uchwałą Nr XIV/86/2000 z dnia 29 sierpnia 2000 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 70 poz. 841 z 2000 r. ze zm.) uchwałą Rady Gminy B. Nr XVII/102/16 z dnia 8 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego poz. 376 z 2017 r.) oraz uchwalą Rady Gminy B. Nr VI/34/19 z dnia 12 kwietnia 2019 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego 2019.3250) oraz poinformował, iż w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy B. nie znajduje się zapis dotyczący wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu znajdującego się na działce. Ponadto pismem z dnia 9 listopada 2021 r. poinformował, iż archiwum zakładowe nie jest w posiadaniu wydanych pozwoleń na budowę z lat 1960-1980. W dniu 19 listopada 2021 r. przeprowadzono ponowne oględziny budynku wskazując, iż od ostatnich oględzin w dniu 20 maja 2021 r. stan faktyczny nie zmienił się. Inwestor stwierdził, że budynek znajduje się w odległości ok. 2 m od granicy z działką 488, przy czym w sądzie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, według natomiast J. S. odległość ta wynosi 1,15m. W tej sytuacji organ decyzją z dnia 14 grudnia 2021 ponownie odmówił nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z robotami budowlanymi wykonanymi przy budynku, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia z oględzin nie potwierdzają całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku, trzy słupy oraz dwie belki wiązara są wykonane ze starego drewna, posiadają nieregularną strukturę, stan techniczny fundamentów i podłoża - wylewki betonowej również wskazują, że pochodzą one sprzed 2000 roku, a ponadto słupy w wybranych miejscach są montowane do podłoża za pomocą kątowników łącznikowych starego typu, używanych w drugiej połowie XX wieku, co świadczy o tym, że budynek nie zmienił się gabarytowo. W ocenie organu inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia remontu przedmiotowego budynku w zakresie wymiany pokrycia dachowego i poszycia ścian, a ponadto wykonał częściową wymianę konstrukcji drewnianej ścian i dachu oraz rozebrał przybudówkę od strony zachodniej. Roboty pomimo braku zgody administracyjnej są wykonane poprawnie techniczne, a uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia należy stwierdzić, że co do wyżej wymienionych, wykonanych robót budowlanych, brak jest przesłanek prawnych do wydania stosownej decyzji nakazowej. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z wiedzą techniczną, nie wymagają przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót i stanowią podstawę do przyjęcia, iż brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Także ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzja z dnia 31 stycznia 2022r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wątpliwości co zakresu robót jakie zostały wykonane przez inwestora przy obiekcie, ich właściwa kwalifikacja oraz zgodność z przepisami prawa. W następstwie tej decyzji organ w dniu 11 marca 2022 r. przeprowadził kolejne oględziny budynku i ponownie stwierdził, że stan faktyczny budynku od ostatnich oględzin nie zmienił się, a ustalenia z poprzednich kontroli pozostają aktualne. M. S. oświadczył natomiast, ze przed rokiem 2008-2009 na całej długości ściany od strony zachodniej budynku znajdował się niższy budynek, o oddzielnej konstrukcji ze łupami drewnianymi, z trzema ścianami o szerokości 3m. jeszcze przed remontem w 2011r. budynek ten został rozebrany. Decyzją z dnia 19 maja 2022r. organ kolejny raz ponownie odmówił nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z robotami budowlanymi wykonanymi przy budynku, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, argumentując rozstrzygnięcie podobnie jak w poprzednich decyzjach. Po rozpoznaniu odwołania J. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Przede wszystkim wskazano, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W tym przypadku postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 5 października 2020 r., a więc już po wejściu ww. ustawy tj. po dniu 19 września 2020 r. Organ odwoławczy potwierdził dotychczasowe ustalenia zgodnie z którymi przedmiotowy budynek określany jako stodoła, posiada wymiary w rzucie poziomym 9,45 m x 14,50 m i wysokość wynoszącą 5,89 m. W 2012r inwestor wymienił pokrycie dachowe z płyt azbestowo-cementowych na blachę trapezową, wymienił poszycie ścian zewnętrznych z desek na blachę trapezową, częściowo wymienił konstrukcję drewnianą ścian i dachu oraz rozebrał przybudówkę od strony zachodniej, przy czym zgłoszenie inwestora z dnia 9 listopada 2011 r. obejmowało wymianę pokrycia dachowego i poszycia ścian. Zdaniem organu zakres robot budowalnych nie może określić mianem remontu, ani przebudowy. W pierwszym bowiem przypadku zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie podkreśla się, że remont ingeruje w obiekt, ale w zakresie umożliwiającym dalsze użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu, tyle że z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej. W tym przypadku po wykonaniu robót nie był to ten sam budynek. Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, miedzy innymi kubatur, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości czy liczby kondygnacji. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np, zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r. o sygn. akt II OSK 2847/17). Dlatego też należy zwrócić uwagę, że wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany powierzchni budynku, bowiem z fotogrametrycznych zdjęć lotniczych udostępnionych przez Głównego Geodetę Kraju wynika, iż wymiary obiektu budowlanego zmieniły się (k. 158, 160-161 akt organu I instancji oraz dołączona płyta CD - k. 157 akt I instancji). Świadczy o tym również projekt zagospodarowania działki. J. S. (k. 68 akt organu I instancji), z którego wynika, iż wśród istniejących obiektów na działce nr ewid. [...] pod numerem 12 jest oznaczona stodoła drewniana o wymiarach 14,50 m x 12,50 m, tymczasem w protokole kontroli z dnia 14 września 2020 r. (k. 14 akt organu I instancji) PINB w Lublinie, jako wymiary przedmiotowego obiektu, wskazuje 9,45 m x 14,50 m. Jednak w ocenie organu różnice wymiarów budynku, wynikają z faktu, iż rozebrano przybudówkę o wym. 3,05 m x 14,50 m od strony zachodniej, nie może również znikać z pola widzenia fakt, iż na fotogrametrycznych zdjęciach lotniczych (k. 159 - 161 akt organu I instancji) z lat 1997, 2009, 2012, 2020 budynek istniał, a na zdjęciu z dnia 29 kwietnia 2012 r. (k. 160 akt organu I instancji) widać, że wymiary budynku zmniejszyły się o rozebraną przybudówkę. Organ podkreślił, że mimo zmiany wymiarów budynku gospodarczego, nie wykazano jednak jego całkowitej rozbiórki, dlatego też art. 48 Prawa budowlanego byłby zbyt restrykcyjny, a sam przepis należy zastosować wyłącznie, gdy bezspornie powinien mieć zastosowanie. Jego zdaniem w niektórych przypadkach, kiedy stan faktyczny sprawy nie jest do końca jednoznaczny, aby złagodzić skutki naruszenia prawa i nie poddawać ich regulacji z art. 48, stosować należy niejako zastępczo procedurę naprawczą z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wychodząc z założenia, iż niejasności sprawy należy interpretować na korzyść inwestora. Zwrócono przy tym uwagę, że roboty budowlane zostały dokonane w obrysie budynku i w związku z tym nie stanowią o nowym usytuowaniu budynku, czego konsekwencją był brak konieczności zachowania wymagań określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 poz. 1225). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, naruszenie kilku artykułów kpa poprzez nieuwzględnienie zeznań przedstawionych przeze niego świadków oraz dowodów w sprawie, nieprawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego, które to ustalenia umożliwiłyby organowi I instancji prawidłową ocenę, który przyjąć artykuł Prawa budowlanego 48 czy 50-51, pomijanie milczeniem podnoszonych przez niego faktów, brak pełnej i rzetelnej oceny czy przedmiotowy budynek jest zgodny z prawem i przepisami techniczno- budowlanymi oraz brak odniesienia się do zarzutów, które przedstawił w odwołaniu. Skarżący opisał decyzje, które w tej sprawie wydał organ odwoławczy opisując, jego zdaniem, mnóstwo uchybień, wątpliwości i naruszeń przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że już wcześniej w decyzji z dnia 31 stycznia 2022r. stwierdził, iż nieuprawnione jest twierdzenie PINB w Lublinie, jakoby rozbiórkę tzw. "przybudówki" przedmiotowego obiektu można było oceniać w oderwaniu od całości budynku, jako oddzielny element, niemający związku z budynkiem, których przeprowadzone roboty budowlane nie dotyczą. Analiza akt zgromadzonych przez organ I instancji pozwala stwierdzić, że budynek gospodarczy powinien być traktowany jako całość wraz z "przybudówkami", a skoro jedna z nich została rozebrana, to bez wątpienia zmieniły się wymiary budynku jako całości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskazuje się, że choć inwestor wykonał roboty budowlane wykraczając poza zgłoszenie to jednak nie spowodował zmian charakterystycznych parametrów budynku, sama zaś przybudówka nie jest związana z budynkiem. Skarżący wskazał, że nie przesłuchano wszystkich zgłoszonych przez niego świadków mających potwierdzić fakt całkowitej rozbiórki budynku. Nie zgodził się z tezą, że roboty zostały wykonane w brysie budynku, skoro zmieniły się wymiary także i wysokość czyli gabaryty. W jego mniemaniu błędne było zakwalifikowanie robót jako remontu budynku. W decyzji z 31 stycznia 2022r. organ odwoławczy podał, że skoro budynek gospodarczy zmienił swoje wymiary (zmniejszył się), to pomimo, iż zawiera elementy istniejące poprzednio na przykład belki, to nie można uznać, iż sprawa dotyczy jego remontu, a nie budowy nowego obiektu. Fakt iż do jego wykonania wykorzystano w części materiał pochodzący z poprzedniej zabudowy, nie zmienia charakteru wykonanych robót, bowiem w wyniku remontu nie może zatem powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. O budowie świadczą zmienione gabaryty, zdjęcia lotnicze, dostarczone 9 marca 2021r. oraz dostarczony projekt zagospodarowana działki J. S.. Nigdy wcześniej ani w 2008 ani w 2009 roku nie była rozbierana osobno przybudówka jak twierdzi M. S. wprowadzając organ w błąd. W 2012 roku miała miejsce rozbiórka całego starego budynku - potwierdzają to dowody, oświadczenia sąsiadów z [...], zeznania świadków, zdjęcia lotnicze, mapy. Zdaniem skarżącego inwestor manipuluje organem zmieniając ciągle zeznania, a urząd i tak daje mu wiarę. W styczniu 2021 twierdził podczas przesłuchania stron, że "wymieniał element po elemencie bez całkowitej rozbiórki" a przeczy temu mapa z 2003 roku wskazująca na oryginalne wymiary budynku. Przeczy temu też logika, bo przecież nie da się wymieniać pojedynczych elementów przy zmienionych wymiarach budynku. Dziwi fakt, że będący na miejscu inspektorzy nie dostrzegli takiej oczywistości. Dziwne, że organ II instancji nie odnosi się do tego stwierdzenia w decyzji z 14 lipca 2022r. W konsekwencji wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ponieważ sprawa wymagałaby m. in. konfrontacji jednego ze świadków świadka S. W., którego ojciec był pierwotnym właścicielem stodoły. Skarżący zarzucił również, że ustanowiona przez niego jako pełnomocnik jego żona B. S. została przez PINB na pewnym etapie sprawy wyeliminowana, bez podania przyczyny. Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma skarżący kwestionując przyjętą przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych jako remontu o jakim mowa w art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2021r. poz. 2351). Według tego przepisu przez pojęcie "remontu" należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych, jednakże muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi, przy czym zachowane są parametry dotychczas istniejące. Jak zatem trafnie zauważono, istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako mających na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Remontem nie będą zatem roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że przedmiotowy budynek został rozebrany, zmieniono poszycie ścian poprzez obicie blachą trapezowa, zmieniono poszycie dachu oraz jego konstrukcję. Roboty budowlane co oczywiste nie mogły mieć zatem charakteru odtworzeniowego, skoro brak było w tym przypadku koniecznego elementu przywrócenia budynkowi dawnego pierwotnego jego stanu i wyglądu. Zgodzić należy się ze Starostą, że tak długo jak wymiana części konstrukcji nie spowoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, możliwa jest kwalifikacja robót jako remontowych, jeśli ich celem jest zapobiegnięcie jego degradacji i utrzymanie go w odpowiednim stanie technicznym. Wbrew jednak tej ocenie właśnie w tej sprawie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku, skoro budynek został rozebrany i ponownie odbudowany, nawet jeśli inwestor twierdził, że nie była to rozbiórka całkowita. W każdym jednak razie wydaje się jednak jasne, że w świetle powołanej definicji za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji budynku. Warto zauważyć, że nie wiadomo jakie stanowisko w tym względzie przyjął natomiast organ odwoławczy, ten bowiem ograniczył się jedynie do podania definicji remontu. Można jedynie sądzić, że także dla tego organu taka kwalifikacja jest nieprawidłowa, skoro akcentuje, iż w wyniku robót budowlanych nastąpiła zmiana wymiarów budynku, nawiązując do definicji przebudowy o jakiej mowa w art. 3 ust.7a ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek organ wprost się do tego nie odnosi, to kwalifikacja wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako przebudowy o jakiej mowa w art. 3 pkt.7a ustawy przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji jest błędna. Prawdą jest, że w orzecznictwie za przebudowę uważa się również ingerencję w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych, tak jak przewiduje powołany wyżej przepis, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy (por. m.in. wyroki NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21, z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12 i z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1265/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W orzecznictwie sadowym za przebudowę uznaje się w szczególności wymianę na nowe poszczególnych ścian budynku, jako zmieniającą parametry techniczne obiektu (zob. wyroki NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1139/12 oraz z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06 - publ. w CBOSA). Skoro w sprawie niniejszej ustalono, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych zmienił jednak wymiary budynku, uznanie ich jako przebudowę było nieuzasadnione. Jest bowiem oczywiste, że według projektu zagospodarowania działki nr [...] J. S. z 2003r. wśród istniejących obiektów na działce nr ewid. [...] pod numerem [...] jest oznaczona stodoła drewniana o wymiarach 14,50 m x 12,50 m, tymczasem w protokole kontroli z dnia 14 września 2020 r., jako wymiary przedmiotowego obiektu podano 9,45 m x 14,50 m. Nie można zgodzić się z organem, że usprawiedliwieniem różnicy wymiarów budynku było rozebranie w 2008r. lub 2009r. przybudówki o wym. 3,05 m x 14,50 m od strony zachodniej. Na mapie jest bowiem opisany jeden budynek o określonych gabarytach, co oznacza, że obejmuje on także ewentualną przybudówkę jako jedną konstrukcję, na co zwracał uwagę również skarżący. Jest też oczywiste, że jeśli podzielić wersję inwestora i jego ojca T. S. , według których był to odrębny budynek, przystawiony jedynie do przedmiotowego budynku, bez konstrukcyjnego związania, wsparty na słupach z trzema ścianami, zostałby ujawniony na mapie projektu zagospodarowania działki [...]. Co więcej podczas wspomnianych oględzin z 14 września 2020r. sam inwestor oświadczył, że w trakcie robót budowlanych nie zmienił gabarytów budynku, nie wspomniał również, aby przed ich wykonaniem dokonał rozbiórki jakiejkolwiek przybudówki. Z kolei podczas przesłuchania w dniu 14 stycznia 2021r. stwierdził natomiast, że w 2008r. wymienił pojedyncze elementy konstrukcji ze względu na ich zły stan techniczny, w 2012r wymienił natomiast pokrycia dachowe z płyt azbestowo – cementowych na blachę, wymienił poszycie ścian zewnętrznych z desek na blachę trapezową oraz częściowo wymienił drewnianą konstrukcję ścian i dachu. Wersję o rozbiórce, mniejszego budynku, znajdującego się od strony zachodniej obecnego budynku, na całej jego długości i szerokości 3 m inwestor przedstawił dopiero podczas oględzin w dniu 11 marca 2022r. Argumentował wówczas, że rozbiórka była konieczna, ponieważ w budynku nie mieścił się kombajn. Trudno przy tym oprzeć się wrażeniu o dopasowywaniu wersji o rozbiórce do ustaleń wynikających z oględzin, jeśli zważyć, że według inwestora wspomniana przybudówka miała wymiar właśnie 3 m x 14,5 m, a więc niemal dokładnie taki o ile budynek jest obecnie mniejszy w stosunku do ujawnionego na mapie zagospodarowania działki nr z 2003r. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, wykonane przez inwestora roboty budowlane należało zakwalifikować jako odbudowę czyli rodzaj budowy, w wyniku której powstał nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który został rozebrany. Prawdą jest, że ustawa prawo budowlane nie wprowadziła legalnej definicji pojęcia odbudowa. Wymienienie jednak w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. W orzecznictwie definiuje się odbudowę jako rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu (zużyciu technicznemu) ( tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. III OSK 859/21opubl. w CBOSA). Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana. Okoliczność rozbiórki starego budynku potwierdzają wyjaśnienia samego inwestora, który stwierdził, iż zakres prac był znacznie większy od tych jaki zakładał dokonując zgłoszenia, potwierdzając konieczność rozbiórki zarówno ścian, jak i dachu w całości oraz większości konstrukcji z uwagi na jej rozwarstwienie i próchnienie oraz spójne z tym zeznania świadków E. K. i M. A. oraz świadków złożonych w oświadczeniu z 20 stycznia 2021r. i 17 kwietnia 2021r. Wbrew przekonaniu organu decydującego znaczenia dla odmiennej oceny o częściowej rozbiórce nie ma użycie starych kotw przy mocowania słupów w budynku, czy wykorzystanie starej posadzki. W konsekwencji zasadnym jest zarówno zarzut dotyczący naruszenia obowiązującego w 2012r. w dacie wykonania robót budowlanych art. 29 ust. 2 pkt 1a i art. 29 ust. 2 pkt.2 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzchnia budynku przekracza 35 m2, a więc maksymalną powierzchnię, jaką może mieć taki budynek realizowany na podstawie zgłoszenia. W przepisach tych mowa jest o "obiektach gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" m.in. o "parterowych budynkach gospodarczych o pow. zabudowy do 35m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m" (ust. 1 pkt 1a) i o "wolnostojących parterowych budynkach gospodarczych, garażach, wiatach lub przydomowych gankach i oranżeriach (ogrodach zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2" (ust. 1 pkt 2). Efektem wykonania samowolnej odbudowy przedmiotowego budynku jest zatem wszczęcie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, zamiast przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego o jakim jest mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu odmiennej oceny nie sposób wywieść z podnoszonej w przez inwestorów okoliczności zgłoszenia remontu budynku gospodarczego krytego eternitem przyjętego przez Starostę Lubelskiego potwierdzeniem z dnia 9 listopada 2011r. Akta sprawy nie zawierają przy tym samego zgłoszenia, trudno zatem dokonać weryfikacji stanowiska organu odwoławczego opisującego zgłoszone roboty jako wymianę pokrycia dachowego oraz poszycia ścian. Prawdą jest, że w orzecznictwie od dawna wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba jednak, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy. Dopuszczalne jest również prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyrok NSA z 15 grudnia 2021r. II OSK 427/21 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Jeśli jednak strona na podstawie zgłoszenia zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, bądź odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od odbudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest w tej sytuacji uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa ( tak np. NSA w wyroku z 21 listopada 2006r. II OSK 1375/05 opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie zakres wykonanych robót budowlanych nie mieści się w definicji remontu, ani przebudowy, stąd też zastosowanie trybu o jakim mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego nie mogło mieć miejsca. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 wspomnianej ustawy, które obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 złotych.