II SA/Lu 633/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej odstąpienia od żądania zwrotu odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia 27 marca 2009 r. Z. W. domagał się odstąpienia od żądania zwrotu należności za usługi opiekuńcze. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówił żądaniu strony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] podtrzymało stanowisko organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 marca 2010r. ( sygn. akt II SA/Lu 694/09 ) oddalił skargę strony, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 grudnia 2010 r. ( sygn. akt I OSK 1156/10 ) oddalił skargę kasacyjną. W międzyczasie wnioskiem dnia 21 stycznia 2010 r. Z. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a kolejną decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], Wcześniej jeszcze, w dniu 21 lutego 2011 r., Z. W. złożył kolejną skargę, w której zwrócił się do Wójta Gminy o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...], powołując się na brak upoważnienia do wydawania decyzji przez Wójta w zakresie pomocy społecznej. Po przekazaniu akt Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, organ ten postanowieniem z dnia [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Kolejną decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji podano, że stosownie do art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Według Kolegium żadna z powoływanych przez stronę okoliczności, a więc brak upoważnienia Wójta Gminy do wydawania decyzji z zakresu pomocy społecznej, brak przedmiotu rozstrzygnięcia, udział w postępowaniu więcej niż jednej upoważnionej osoby i pogorszenie jego sytuacji materialnej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania było odstąpienie od żądania zwrotu należności z tytułu sprawowanej opieki, nie ma też żadnych podstaw do uznania, aby w postępowaniu nie miało brać udziału kilku osób. Oparcia w przepisach nie ma także zarzut braku podstaw do wydawania decyzji przez Wójta w sprawach pomocy społecznej. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zmianami) organem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta ). Natomiast stosownie do art. 110 ust.7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, a na wniosek kierownika, upoważnienie takie może być wydane także innej osobie (ust.8). Zwrócono także uwagę, że decyzja Kolegium z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję będącą obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia, była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art.183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. zarzucił Kolegium naruszanie prawa, omyłki, dublowanie spraw, bezczynność, spekulacje, kłamstwa, znieważanie, podżeganie do naruszania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma wystarczających podstaw do upatrywania braku zasadności żądania skarżącego w samym tylko fakcie rozpatrzenia jego skargi na decyzję tego Kolegium z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]. Kolegium zdaje się wywodzić wniosek, że skoro wspomniana decyzja podlegała kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę oddalił oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną, to jej kolejne badanie wydaje się niedopuszczalne. Przypomnieć jednak trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/2009 ONSAi WSA 2010/2/18) uznał, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Sąd podkreślił, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W ocenie sądu możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Rzeczą Kolegium było zatem sprawdzić, czy powoływane przez skarżącego przesłanki, skutkujące w jego mniemaniu stwierdzeniem nieważności decyzji, były przedmiotem także oceny sądów administracyjnych. Do odmiennego wniosku nie może w żadnym razie prowadzić wspomniany przez Kolegium fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., w którym stwierdza się brak przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena ta bowiem dotyczyła wyłącznie postępowania przed sądem I instancji, nie odnosiła się natomiast do postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium, zdaje się, nie dość wnikliwie oceniło natomiast sam przedmiot żądania zgłoszonego przez skarżącego. Nie wnosił on bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...], ale o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...]. Powstaje zatem zagadnienie możliwości badania tej decyzji w trybie nadzwyczajnym w sytuacji, gdy była ona już przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowało się pogląd o dopuszczalności tego rodzaju oceny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r. VII SA/Wa 253/06 LEX nr 283275 i podane tam orzecznictwo). Sąd w obecnym składzie podziela jednak pogląd odmienny, wywiedziony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011r. (II OSK 2138/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd przypomniał, że co do zasady instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi owa nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 614. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał dotychczasowa decyzję. Z istoty zaś zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tatuowanej przez art. 15 k.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ pierwszej, a później przez organ drugiej instancji. W konsekwencji, wyjaśnił NSA, do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdy sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy. W rozpoznawanej sprawie decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], której nieważności domagał się skarżący, była przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Co więcej, także w stosunku do tej decyzji toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, również na wniosek skarżącego, złożony w dniu 21 stycznia 2010 r. Wówczas Kolegium decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności, a po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zatem Kolegium, któremu przekazano sprawę do rozpoznania winno było na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówić wszczęcia postępowania ( w dniu 8 kwietnia 2011r., kiedy wydawano postanowienie, obecnie na podstawie art. 61a § 1 kpa ). Skoro postępowanie w sprawie jednak wszczęto, organ dopuścił się naruszenia wspomnianego przepisu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję oraz postanowienie o wszczęciu postępowania.