II SA/Lu 636/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. C. "W. D." J. W., S. M. pozwolenia na budowę na działce nr 75 przy ul. L. 22 w L. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wodno – kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, elektryczną, przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i gazowym oraz zjazdem z ul. L. Decyzja stała się ostateczna z dniem 10 października 2011 r. W dniu 30 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu 1 luty 2013 r.) inwestor wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr ewid. 76 położonej przy ul. L. 20, celem umożliwienia wykonania robót budowlanych objętych wspomnianym wyżej pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. przychylił się do wniosku i orzekł o niezbędności jego wejścia na teren tej działki stanowiącej własność H. S., L. K. i K. K. w celu wykonania robót ziemnych związanych z budową, wskazując termin zajęcia nieruchomości liczony od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności do 60 dni, z wyłączeniem niedzieli i dni świątecznych i określając teren podlegający zajęciu jako pas nieruchomości o powierzchnia 40,0 m2, szerokości 2,0 m wzdłuż granicy działki nr 75 i długości 20,0 m mierzonej od granicy pasa drogowego – ul. L. W decyzji zobowiązano inwestora do naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym oraz zgodnie z pkt 3 przedłożonego opracowania zatytułowanego "Charakterystyka nieruchomości podlegającej zajęciu" do zasypania wykopu odłożonym urobkiem gruntu i jego zagęszczenia, uzupełnienia warstwy humusu do głębokości 20 cm oraz odtworzenia istniejącej na terenie działki roślinności, według przedłożonej inwentaryzacji dendrologicznej. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu postępowania oraz wynikających z art. 47 ustawy Prawo budowlane przesłanek udzielenia zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość stwierdzono, że inwestor podjął starania o uzyskanie pozwolenia na wejście na teren działki nr ewid. 76. Okazały się one jednak bezskuteczne. W aktach administracyjnych znajduje się kopia jego pisma z dnia 20 listopada 2012 r., wraz z dowodem nadania, skierowanego do współwłaścicieli działki nr ewid. 76, w którym zwraca się o wyrażenie zgody na czasowe korzystanie z działki. Akta sprawy zawierają również odpowiedź udzieloną przez K. K., z której wynika, że nie wyraża on zgody na korzystanie z nieruchomości. Pozostali współwłaściciele nie udzielili odpowiedzi. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010r. (II OSK 1819/09) organ stwierdził, że samo wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie czynności w ramach art. 47 ustawy Prawo budowlane spełnia warunki podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody. Według Prezydenta spełniona została również przesłanka konieczności wykonania robót budowlanych. inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która uprawnia go do podjęcia robót budowlanych. W sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny, którego dotyczy pozwolenie na budowę, posadowiony będzie w pierzei ulicy, bezpośrednio w granicy działki. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku (część opisowa – branża konstrukcja) poziom posadowienia ław fundamentowych przewidziano na głębokości 2,91 m. Wiąże się to z koniecznością wykonania głębokiego wykopu. Niezbędna jest zatem ingerencja w teren sąsiednich działek budowlanych. Umożliwi to wykonanie wykopu i jego odpowiednie zabezpieczenie barierami ochronnymi, zgodnie z obowiązującymi przepisami b.h.p. W opracowaniu zatytułowanym "Opis konieczności i zakresu planowanych robót na działce nr 76" wyjaśniono, że wejście na sąsiedni teren ma na celu prawidłowe wykonanie robót ziemnych oraz ścian fundamentowych, a w szczególności prawidłowe zabezpieczenie wykopów na czas konieczny do wykonania ław i ścian fundamentowych. Są one zaprojektowane jako żelbetowe, monolityczne, wylewane na budowie oraz wymagają odpowiedniej przestrzeni roboczej w wykopie dla montażu i demontażu szalunków systemowych. Ponadto muszą zostać wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i z należytą starannością oraz gwarancją spełnienia funkcji izolacji przeciwwilgociowej i termicznej. Organ zaznaczył, że odległość ścian fundamentowych od granicy sąsiednich działek budowlanych jest na tyle mała, że ograniczenie szerokości wykopu od granicy działku nr 75 uniemożliwia przebywanie w nim osób wykonujących pracę. Ze względu na skalę obiektu, w tym głębokość posadowienia oraz przyjęte rozwiązania konstrukcyjno – materiałowe inna technologia wykonania ścian fundamentowych, jak na przykład ścian szczelinowych nie jest możliwa do zastosowania. W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. inwestor określił czas zajęcia sąsiedniej działki niezbędny dla wykonania robót budowlanych oraz zobowiązał się do naprawienia powstałych szkód zgodnie z zasadni wynikającymi z k.c. Z tych powodów Prezydent uznał za uzasadnione udzielenie zgody na wejście na działkę nr 76. W odwołaniu od powyższej decyzji współwłaściciele działki nr 76 zarzucili organowi I instancji, że wydając decyzję naruszył art. 10 § 1 kpa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 lutego 2013 r. odebrane zostało bowiem przez K. K. w dniu 1 marca 2013 r., a już w dniu 4 marca 2013 r. podpisana została zaskarżona decyzja. Tym samym pozbawiony został realnej możliwości podjęcia w sprawie jakiegokolwiek działania. Postępowanie prowadzone było bez udziału stron. Uniemożliwiło to stronie podjęcie konkretnych czynności dowodowych, a przede wszystkim udziału w dokonanych oględzinach. Organ pominął, że część działki, która ma być zajęta służy do prowadzenia działalności gospodarczej. Znajdujące się tutaj obiekty budowlane oraz drzewa będą musiały ulec likwidacji. W ocenie odwołujących się organ I instancji niezasadnie przyjął, że zachodzi potrzeba wejścia na działki sąsiednie. Inwestor wykonuje bowiem roboty budowlane w głębi działki nr 75, nie wchodząc na działki sąsiednie. Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że odwołanie H. S. i L. K. zostały wniesione z uchybieniem określonego w art. 129 § 3 kpa terminu do ich wniesienia, natomiast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...]. Wyjaśnił, że Inwestor podjął próby uzyskania zgody współwłaścicieli działki nr 76 na wejście na ich nieruchomość celem wykonania robót budowlanych. W tym celu przesłał do nich pismo z dnia 20 listopada 2012 r. Do pisma odniósł się jedynie K. K., który w piśmie z dnia 30 listopada 2012r. kategorycznie odmówił udzielenia takiej zgody. Również organ odwoławczy uznał, że samo wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 ustawy Prawo budowlane spełnia warunki podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Zwrócono uwagę, że według pozwolenia na budowę planowany budynek ma zostać wybudowany w pierzei ul. L., bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki nr 76. Z projektu budowlanego wynika, że poziom posadowienia ław fundamentowych wynosi 2,91 m. W tej sytuacji prawidłowe wykonanie robót budowlanych wiąże się z koniecznością wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, w celu wykonania wykopu i jego odpowiedniego zabezpieczenia. Ławy i ściany fundamentowe zaprojektowane jako żelbetowe, monolityczne, wylewane na budowie wymagają odpowiedniej przestrzeni roboczej w wykopie dla montażu i demontażu szalunku systemowego, a także wykonania zgodnej z projektem budowlanym izolacji przeciwwilgociowej i termicznej. Z przedstawionego harmonogramu robót budowlanych wynika, że niezbędne zajęcie terenu przyległego powinno wynieść 60 dni. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zajęcie terenu o powierzchni 40 m2 na działce nr 76 przez okres do 60 dni uniemożliwi odwołującemu się prowadzenie działalności gospodarczej. Z załącznika "Inwentaryzacja dendrologiczna" wynika bowiem, że pas terenu przy realizowanym budynku mieszkalnym, który podlega zajęciu, to pas zieleni istniejącej w postaci krzewów i pojedynczych drzew, na którym odwołujący się nie parkuje pojazdów i nie składuje towarów. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie ograniczy dostępu do działki nr 76, ani do znajdującego się w jej głębi budynku mieszkalnego czy budynków gospodarczych. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa organ odwoławczy zauważył, że naruszenie tego przepisu poprzez niewłaściwe zawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwość składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Ponadto organ administracji przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane nie ma obowiązku przeprowadzania oględzin nieruchomości, ani uwzględniania zastrzeżeń zgłoszonych przez odwołującego. Zgromadzone w toku postępowania dokumenty stanowiły dostateczną podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Z tych powodów decyzję organu I instancji uznano za zasadną. Skargę na decyzję Wojewody wniósł K. K. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 8, 9, 11 i 77 kpa poprzez wydanie decyzji mimo nie przeprowadzenia wszystkich czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, a tym samym nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. W szczególności nie ustalono sposobu naprawiania szkody po zakończeniu prac, a samo postępowanie prowadzono w sposób urągający zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji między innymi poprzez wydanie decyzji przed zgłoszeniem zastrzeżeń strony co do prowadzonego postępowania, a także poprzez niepowiadomienie o przeprowadzeniu dowodu w postaci inwentaryzacji działki. W ocenie skarżącego naruszony został również art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. W uzasadnieniu skargi K. K. po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w sprawie przez organy obu instancji oraz, iż podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu. Ponadto zarzucił organom obu instancji, że przed orzeczeniem o możliwości wejścia na działkę nr ewid. 76 nie rozważyły, czy jest to konieczne w takim zakresie, jak wskazano w decyzji. Nie wyjaśniono dlaczego zezwolono na korzystanie z działki na szerokości większej niż 2 m. Nie powiadomiono skarżącego o przeprowadzonej inwentaryzacji, czym uniemożliwiono ustosunkowanie się do jej wyników. W ocenie skarżącego postępowanie dowodowe przed wydaniem decyzji na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane powinno być prowadzone wyjątkowo rzetelnie, gdyż decyzja wydana na podstawie tego przepisu narusza prawo własności. Takiej rzetelności zabrakło w przypadku postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji podnieść należy, że według utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na niej spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (tak m. in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11 – Lex nr 1270072, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11 – Lex nr 1286271, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10 - LEX nr 1070853 czy wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09 - LEX nr 746442). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał żadnych czynności, których miałby dokonać przed organem I instancji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków, których przeprowadzenie wpływałoby na wynik sprawy. Nie można do takich czynności zaliczyć oględzin nieruchomości, na konieczność przeprowadzenie których skarżący wskazuje w odwołaniu. Prezydent podejmując decyzję dysponował materiałem dowodowym w postaci "Inwentaryzacji dendrologicznej", "Charakterystyki nieruchomości podlegającej zajęciu" oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i dołączonych do niego map oraz wypisów z ewidencji gruntu, który umożliwiał dokonanie oceny stanu i sposobu zagospodarowania części działki nr. 76 oraz konieczności dokonania zajęcia. Na ich podstawie uzyskano informacje o rodzaju i ilości nasadzeń znajdujących się na pasie terenu podlegającego zajęciu, znajdujących się na nim budowlach, sposobie jego wykorzystania, planowanych przez inwestora robotach budowlanych, powstałych w związku z tym zmianach na obszarze części działki podlegającej zajęciu oraz sposobach przywrócenia stanu poprzedniego. W oparciu o zatwierdzony projekt budowlany oraz dołączone do niego mapy i mapy dołączone do wniosku z dnia 30 stycznia 2013 r. Prezydent uzyskał również możliwość dokonania oceny, czy zachodzi rzeczywista potrzeba zajęcia części działki dla realizacji inwestycji, której dotyczyła decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W tym stanie faktycznym zbędne było więc uzupełnianie materiału dowodowego o wyniki oględzin. Tym samym nie można przyjąć, aby dowód ten mógł wpłynąć na wynik sprawy i zarazem, aby jego przeprowadzenie w niniejszej sprawie było niezbędne. Warto natomiast zwrócić uwagę, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 18 lutego 2013r. ( doręczonym skarżącemu 1 marca 2013r. ) organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, oraz składania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Skarżący wykorzystał tę możliwość składając pismo z dnia 4 marca 2013r., w którym zakwestionował legalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazał na istniejące nasadzenia oraz fakt wykorzystywania działki do składowania towarów i stacjonowania samochodów jako przyczyn, dla których nie widzi możliwości udzielenia zgody na zajęcie jej części. Ilość i rodzaj nasadzeń znajdujących się na części działki podlegającej zajęciu uwzględnione zostały w dołączonej przez inwestora do wniosku "Inwentaryzacji dendrologicznej.". Przy czym zauważyć należy, że powstała ona jeszcze przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 30 stycznia 2013 r., zatem nie można organowi I instancji zarzucić, że nie powiadomił skarżącego o przeprowadzeniu inwentaryzacji. Odnośnie zaś wykorzystywania działki na składowanie materiałów i parkowanie samochodów, trudno przyjąć, aby argument ten miał mieć decydujące znaczenie dla orzeczenia o zajęciu jedynie jej części. Stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nie uzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Bez wątpienia wszystkie warunki wskazane w powyższym przepisie zostały spełnione. Pod pojęciem robót budowlanych, według art. 3 pkt 7 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" ma miejsce wówczas, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Z punktu 3 lit. f decyzji z dnia 8 grudnia 2010r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że dopuszcza się usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy sąsiednich działek budowlanych. W części opisowej zatwierdzonego decyzją Prezydenta z dnia [...] projektu budowlanego, punktu 4, podpunktu 4.1 stwierdza się natomiast, że na działce nr 75 zaprojektowano budynek mieszkalny wielorodzinny z podziemnym garażem jako zabudowę pierzejową, stojącą w granicach działki od strony zachodniej i wschodniej. Według sporządzonego przez inwestora "Opisu konieczności i zakresu planowanych robót na działce nr 76." wykonanie ław i ścian fundamentowych zaprojektowanych jako żelbetowe, monolityczne, wylewane na budowie, wymaga odpowiedniej przestrzeni roboczej w wykopie dla montażu i demontażu szalunków systemowych oraz wykonania izolacji przeciwwilgociowej i termicznej. Z kolei zgodnie z projektem wykonawczym ściany fundamentowe piwnic mają szerokość zewnętrzną 1422 cm, natomiast wraz z dociepleniem szerokość ta wynosi 1442 cm. Szerokość działki w północnej części wynosi 1476 cm. Zatem przestrzeń robocza zostająca po każdej ze stron wynosi 17 cm. Ta okoliczność, warunki geologiczne, głębokość wykopu wynosząca 2,91 m oraz skala obiektu skutkują tym, że nie jest możliwe wykonanie ścian fundamentowych w innej technologii np. szczelinowej. Wskazać również należy, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane konieczne jest określenie "granic niezbędnej potrzeby", to jest precyzyjne wskazanie rodzaju prac przygotowawczych lub robót budowlanych, a także zakresu przestrzennego zajęcia nieruchomości (budynku lub lokalu). Ponadto w decyzji tej należy określić warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości, co – jak wskazuje się w doktrynie – może sprowadzać się przykładowo do wskazania czasu w ciągu dnia oraz maksymalnego okresu zajęcia cudzej nieruchomości (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 428). Oznacza to, że obowiązkiem organu właściwego jest dokładne zbadanie i wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji zaplanowanych prac lub robót. Stosując się do tych wymagań wskazano termin korzystania z nieruchomości do 60 dni liczonych od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Określono również szerokość, długość i powierzchnię części działki nr 76 podlegającej zajęciu oraz sposób naprawienia szkód powstałych w związku z wykonaniem robót budowlanych i umieszczeniem niezbędnych zabezpieczeń wykopu. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości nie wyrazili zgody na wejście na teren swojej nieruchomości.. Prośbę o wyrażenie zgody na wejście na część działki nr 76 w celu wykonania robót budowlanych inwestor skierował do skarżącego w piśmie z dnia 20 listopada 2012r. W odpowiedzi w piśmie z dnia 30 listopada 2012r., przedstawiając swoje obawy związane ze skutkami zajęcia części działki nr 76, stwierdził on jednoznacznie, że nie wyraża zgody na zajęcie działki. Inwestor pisma o takiej samej treści jak pismo z dnia 20 listopada 2012r. skierował również do pozostałych współwłaścicieli działki nr 76, jednak pozostały one bez odpowiedzi. Tym samym utwierdzają w przekonaniu o braku zgody na wejście na teren działki. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.