II SA/Lu 646/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy na wniosek S. B. ustalił warunku zabudowy działki nr 2595 położonej w miejscowości S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. N., właściciel sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr 2594. Podnosił, że graficzny wyrys działki 2595 nie zawiera dwóch budynków gospodarczo – garażowych, naruszających własność jego działki. W opinii odwołującego się zostały one wybudowane przez wnioskodawcę w warunkach samowoli budowlanej, gdyż niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Wskazał ponadto, że w miejscu lokalizacji budynku znajduje się studnia we wspólnym władaniu, która została przez wnioskodawcę zasypana. Zdaniem odwołującego się nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy osobie, która " rażąco narusza zasady dobrego sąsiedztwa i współżycia społecznego, dopuszcza się przestępstw z k.p.k , posiada nałożone wcześniej sankcje i zalecenia nadzoru budowlanego i PSP, dokonuje samowoli budowlanej’’. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podano, że stosownie do art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W opinii organu odwoławczego wszystkie wspomniane warunki zostały spełnione. W toku postępowania ustalono, że działka 2595 znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i 4 budynkami gospodarczymi. Także sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, co potwierdza wykonana analiza terenu. Budowa zatem kolejnego budynku gospodarczo – garażowego nie narusza istniejącej funkcji terenu ani ładu przestrzennego i architektonicznego. W decyzji określono warunki kształtowania zabudowy oraz niezbędne dopuszczalne parametry planowanego budynku. Podkreślono, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, a decyzja poprzedzona została uzgodnieniami właściwych organów. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, Kolegium zaznaczyło, iż nie ma podstaw do twierdzenia, aby sporządzający mapę pominął budynki, a nawet, gdyby tak było, to nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem wyznaczone budynki dają wystarczające podstawy dla określenia wymagań dla nowej zabudowy. Podkreślono także, iż organ I instancji nie miał uprawnień do badania samowoli budowlanej. Nie był władny do nakazywania innym organom lub adresatom decyzji wykonania jakichkolwiek czynności, bowiem postępowanie w tym zakresie prowadzone jest w innym trybie i przez inne organy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. N. domagał się przeprowadzenia postępowania przez sąd nie tylko w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także z uwzględnieniem innych przepisów i postępowania toczącego się w Prokuraturze Rejonowej. Skarżący wyjaśnił, że planowane usytuowanie budynku za budynkiem mieszkalnym na działce 2595 spowoduje bezprzedmiotowość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na jego wniosek, a dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na działce 2954. Ze względu na zasłonę naświetlenia od strony południowej, zasłonę mediów i naświetlenia okiennego. Z tych to względów, w opinii skarżącego, Kolegium decyzje wydało przedwcześnie, opierając się na niewystarczającym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Argumentacja skargi sprowadzająca się do zarzucenia organom rozstrzygającym sprawę nieuwzględnienia negatywnego oddziaływania planowanej budowy na, także pozostający w sferze planów, budynek mieszkalny skarżącego w postaci jego zacienienia i pozbawienia dopływu światła słonecznego nie może być akceptowana. W istocie bowiem tak sformułowane racje skarżącego dotyczą naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.), a który to zarzut nie może prowadzić do uznania wadliwości zaskarżonej decyzji. Należy przede wszystkim podkreślić, że w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać natomiast w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie art. 61 ust. 1 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, to trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2007r. (II OSK 1552/06 Legalis), że określony w tym przepisie warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawo geologiczne i górnicze (T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz" Zakamycze 2004, uwaga 6 do art. 61; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2007r. II SA/Łd 761/06 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2008r. IV SA/Wa 165/08 Legalis ). Jest bowiem oczywistym, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, skoro zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007r. (II SA/Wa 816/07 Legalis), iż wymieniony wyżej przepis określa procedurę uzyskania takiej zgody oraz przesłanki jej uzyskania. Z art. 9 ust. 3 - 4 powołanego przepisu wynika, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wydanie takiego postanowienia możliwe jest wyłącznie w toku postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest wydanie tego rodzaju postanowienia w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję nie jest w stanie przewidzieć, czy na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor uzyska lub nie uzyska zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2007r. II SA/GL 622/06 Legalis). Stąd też powoływanie się na bliżej nie sprecyzowane zacienienia budynku, który, co należy podkreślić, nawet nie został jeszcze wybudowany, jest całkowicie nieuzasadnione. Opieranie natomiast rozstrzygnięcia na naruszeniu przepisów dotyczących warunków technicznych budynków i ich usytuowania byłoby oczywistym antycypowaniem rozstrzygnięć wydawanych na innym etapie postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jest ona wyłącznie potwierdzeniem dopuszczalnego zamierzenia inwestycyjnego na określonym obszarze i nie prowadzi do ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ochrona tych praw może być natomiast realizowana w toku postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stąd też dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostają, podnoszone w toku postępowania, kwestie związane ze sporami sąsiedzkimi. Zamierzonego przez skarżącego skutku nie może również odnieść odwoływanie się do samowoli budowlanej, jakiej miał dopuścić się inwestor, jeśli zauważyć, że nie dotyczy ona budowy, o której stanowi zaskarżona decyzja. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że usuwanie skutków samowoli budowlanej następuje w winnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego. Ocena ta skutkowała w konsekwencji odmową dopuszczenia, wnioskowanego przez skarżącego dowodu z akt postępowania toczącego się w Prokuraturze Rejonowej , skoro z treści art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) wynika, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wbrew też przekonaniu skarżącego, przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawiają zakazu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla osób, które kiedykolwiek wcześniej dopuściły się realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Jak już wspomniano przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego, co następuje w oparciu o przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanej w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Takie też warunki spełnia sporządzona w sprawie i załączona do decyzji analiza funkcji i cech zabudowy terenu wskazująca, że działka na której ma być realizowana zamierzona budowa położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej miejscowości Sól. Zarówno działka nr 2595 jak i działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Decyzja określa warunki kształtowania zabudowy oraz niezbędne dopuszczalne parametry planowanego budynku. Budowa kolejnego budynku gospodarczo garażowego oznacza kontynuację funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tej sytuacji, skoro decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o dopuszczalności nowej zabudowy na określonym obszarze, nie ma uzasadnionych podstaw do kwestionowania jej zasadności Z tych powodów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) skargę należało oddalić.