II SA/Lu 650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...]. We wniosku z dnia 16 kwietnia 2014 r. Z. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką K. S.. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Starszy Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. – działając z upoważnienia Prezydenta [...] – odmówił przyznania Z. S. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji przyznał, że dochód rodziny wnioskodawczyni, wynosząc w przeliczeniu na osobę [...] zł, nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podkreślił także, iż nie kwestionuje faktu sprawowania przez Z. S. opieki nad matką. W ocenie organu, strona nie spełnia jednak warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania przedmiotowej opieki. Niepełnosprawność K. S. w stopniu znacznym – jak ustalono na podstawie wyroku Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 4 października 2011 r., nr [...] – trwa bowiem dopiero od 2000 r. Wnioskodawczyni ostatni raz była zaś zatrudniona w 1985 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. podniosła, że wbrew ustaleniom organu I instancji, jej ostatnie zatrudnienie (w firmie "[...]") ustało dopiero w 1995 r., zaś po tej dacie nie mogła już podjąć żadnego zatrudnienia z uwagi na pogarszającą się sytuację zdrowotną jej matki. Również obecnie stan zdrowia K. S. wiąże się z konieczności zapewnienia jej stałej opieki i w konsekwencji nadal uniemożliwia odwołującej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uwzględniło wyjaśnienia odwołującej, iż jej ostatnie zatrudnienie ustało dopiero w 1995 r. Niemniej jednak - mając na względzie, iż niepełnosprawność K. S. powstała w 2000 r. - organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż strona nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Z. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy bezpodstawnej decyzji odmownej organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem gdyby ustalenie stopnia niepełnosprawności jej matki nie trwało tak długo, już w 2011 r. uzyskałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przekonaniu skarżącej, nie istniał wówczas przepis o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż już od ustania jej ostatniego zatrudnienia, jej matka wymagała opieki. Jako, że opieka ta miała wymiar stały i całodobowy, skarżąca już od tamtego czasu nie mogła podjąć żadnej pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r., zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę tych rozstrzygnięć stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. Przepis ten stanowił wówczas, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą wynikającej z powołanego wyżej unormowania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z niekwestionowanego przez organ odwoławczy oświadczenia skarżącej, wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia już od 1995 r. (organ I instancji ustalił odmiennie, iż skarżąca ostatni raz zatrudniona była w 1985 r., jednak rozbieżność pomiędzy tym ustaleniem, a oświadczeniem skarżącej zawartym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w istocie pozostawała bez wpływu na stanowisko organów). Z kolei matka skarżącej bezspornie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak – jak wynika z załączonego do akt sprawy wyroku Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], zmieniającego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] – jej niepełnosprawność powstała dopiero w 2000 r. Biorąc zatem pod uwagę znaczny (pięcioletni) okres czasu, jaki minął od momentu zaprzestania przez skarżącą wykonywania pracy, do momentu powstania niepełnosprawności jej matki, organy wykluczyły, że pomiędzy tymi okolicznościami zachodzi związek przyczynowy. Innymi słowy, w przekonaniu organów, w przypadku skarżącej rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z koniecznością sprawowania opieki. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. – nie zasługuje jednak na akceptację. Zakłada ona bowiem, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmiennie aniżeli niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 u.ś.r., świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest zaś nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołaną zasadą równości, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadziła natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także różnicowała w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W orzecznictwie wskazuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swego rodzaju wynagradzanie (rekompensatę) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, albowiem w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia, czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 815/13 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 998/13). W tym kontekście należy również zauważyć, że w znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r., brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy zawiera bowiem przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. [...] tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem przyjąć należy, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia: 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 555/13; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Go 516/13 oraz z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 681/13, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 463/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 672/13 – publ. CBOSA). Tym samym, w ocenie Sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (por. przykładowo wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt. II SA/Lu 630/14, publ. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że skoro przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające potwierdziło, iż skarżąca sprawuje rzeczywistą, stałą opiekę nad matką, to brak jest podstaw by wykluczyć, że właśnie z tego względu nie podejmuje ona zatrudnienia. Oznacza to, że przekonanie organów co do niespełnienia przez stronę warunku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, było bezpodstawne i skutkowało naruszeniem art. 16 ust. 1 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Końcowo w tym miejscu wypada odnieść się do znaczenia nowelizacji u.ś.r., która nastąpiła na mocy przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2012 r., poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ostatniej ustawy, art. 16a ust. 1 u.ś.r. przybrał od 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". W ten sposób przywrócono zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku, znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2012 r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, powyższą zmianę należy ocenić jako zabieg ustawodawczy, który pozostaje bez wpływu na przedstawione wyżej wnioski, odnoszące się do art. 16 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. Celem tej zmiany było bowiem jedynie usunięcie rozbieżności w orzecznictwie sądowym, do których doprowadził ustawodawca wskutek zmian legislacyjnych, jakie nastąpiły z mocy przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), ograniczając określenie przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi, a podyktowana została wyrokiem Trybunał Konstytucyjny z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (publ. OTK-A 2013, nr [...], poz. 134), w którym Trybunał - odnosząc się do osób, które w wyniku wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - zwrócił uwagę na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 w dotychczasowym brzmieniu. Z tych wszystkich względów Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie wniosek Z. S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad matką organ I instancji uwzględni wszystkie przedstawione w niniejszym wyroku wnioski i uwagi.