II SA/Lu 651/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. S. oraz M. i J. małż. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej oddala skargę II SA/Lu 651/08 U Z A S A D N I E N I E W dniu 18 września 2003 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej części działki nr [...]69, położonej w C., stanowiącej własność Gminy W. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Uchwałą tą Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż części działki nr [...]69 (pomiędzy działkami nr [...]23, [...]22/2 i [...]22/4), położonej w C., w drodze bezprzetargowej na rzecz E. i J. G. w celu poprawienia warunków zagospodarowania posiadanej przez nabywców działki, do której przylega zbywana nieruchomość (§ 1 pkt 1 uchwały). Załącznik graficzny do uchwały stanowił fragment mapy miejscowości C., na którym przedstawiono objętą uchwałą część działki nr [...]69. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały). W dniu 27 sierpnia 2008 r. E. S., M. P. oraz M. i J. małżonkowie J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę. Przed wniesieniem skargi, w dniu 2 lipca 2008 r. skarżący wezwali Radę Gminy W. do uchylenia uchwały jako naruszającej prawo. Skarga M. P. została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu. Skarżący E. S. oraz M. i J. małżonkowie J. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając, że zaskarżona uchwała rażąco narusza ich interes prawny oraz uprawnienia jako właścicieli działek budowlanych sąsiadujących ze sprzedaną w wykonaniu uchwały częścią działki stanowiącej drogę łączącą działki skarżących z drogą publiczną. Skarżąca E. S. wskazała, że jest właścicielką działek nr [...]21 i [...]22/1, natomiast małżonkowie M. i J. J. wskazali, że są właścicielami działek nr [...]21/2 i [...]22/6. Podnieśli, że dostęp do drogi publicznej z ich działek odbywał się za pośrednictwem drogi stanowiącej działkę nr [...]69, która została w następstwie uchwały zlikwidowana. Zarzucili, że przed podjęciem uchwały Rada nie tylko nie uzyskała zgody wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą, ale też nie powiadomiła ich o prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu, uniemożliwiając tym samym zainteresowanym czynny udział w postępowaniu. Ponadto zarzucili, że Rada nie miała prawa wyrazić zgody na sprzedaż bezprzetargową, ponieważ było więcej zainteresowanych nabyciem części działki nr [...]69 oraz że Rada wyraziła zgodę na sprzedaż bliżej nieokreślonej części działki nr [...]69, która nie została w sposób przewidziany prawem wydzielona. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podnosząc, że skarżący już w 2003 r. dowiedzieli się o podjęciu uchwały, najpóźniej jednak w lecie 2007 r., kiedy to skarżący J.J. wyraził zamiar podważenia uchwały. Rada wyjaśniła, że sprzedaż bezprzetargowa była uzasadniona, ponieważ sprzedana część działki nr [...]69, stanowiąca obecnie działkę nr [...]69/2 przylega tylko do nieruchomości stanowiących własność J. i E. G. Skarżący nie posiadają natomiast nieruchomości, które przylegałyby do tej części działki nr [...]69. Rada podniosła, że skoro skarżący nie są właścicielami nieruchomości przyległych do działki objętej uchwałą, uchwała nie mogła naruszyć ich interesu prawnego, co powoduje że skarga podlega odrzuceniu. Co do kwestii braku geodezyjnego podziału działki nr [...]69 przed podjęciem uchwały, wskazano, że w przypadku gdyby Rada nie wyraziła zgody na sprzedaż, powstałyby zbędne i nieuzasadnione koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu możliwe jest w świetle przytoczonego przepisu po spełnieniu określonych w warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza bezskuteczność uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia skarżący spełnili. Jak wynika z akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane zostało przez skarżących do Rady Gminy W. w dniu 2 lipca 2008. Rada nie zajęła stanowiska co tego wezwania. Skarga wniesiona została w dniu 27 sierpnia 2008 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Drugi warunek - wykazanie się naruszeniem interesu prawnego nie został przez skarżących spełniony. Prawo do zaskarżania uchwał organów gminy do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Wnoszący skargę obowiązany jest, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie przez uchwałę konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Interes prawny skarżącego musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego Konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia własnego, konkretnego interesu prawnego podkreślana jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, nie publ., z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, nie publ. oraz z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, nie publ.). Wskazuje się ponadto, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (wyrok z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, nie publ.) oraz że naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi; obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, powołany wyżej). Skarżący wskazują, że zaskarżona uchwała narusza ich uprawnienia jako właścicieli działek nr [...]21 i [...]22/1 (należących do E. S.) oraz nr [...]21/2 i [...]22/6 (należących do M. i J. małż. J.), ponieważ pozbawia te działki dostępu do drogi publicznej. Kontrola zgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia uchwały. Jest okolicznością bezsporną, że skarżący małżonkowie M. i J. J. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi wskazanych w skardze nieruchomości ani jakichkolwiek innych nieruchomości, sąsiadujących z częścią działki nr [...]69, będącej przedmiotem uchwały. Jak wynika z kopii wypisu aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2007 r. (Rep. A nr [...]), przedstawionej przez skarżących w toku postępowania sądowego, małżonkowie J. nabyli działki nr [...]21/2 i [...]22/6 dopiero w 2007 r., a więc cztery lata po podjęciu uchwały przez Radę Gminy. Uchwała ta w żadnym więc razie nie mogła naruszyć ich interesu prawnego lub uprawnienia. Podnieść również należy, że działki skarżących małżonków J. powstały na skutek podziału dokonanego już po podjęciu zaskarżonej uchwały. W dacie podejmowania uchwały działka nr [...]21 stanowiła jedną całość, będącą współwłasnością trzech osób, co wynika z załącznika graficznego do uchwały i wypisu ze skorowidza działek. Nie była także wówczas wydzielona działka nr [...]22/6. Tylko ubocznie zauważyć należy, że w dacie nabywania przez skarżących działek oznaczonych numerami [...]21/2 i [...]22/6 nie istniała już droga na działce nr [...]69, co skarżący przyznali na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. Z treści aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2007 r. wynika zresztą wprost, że dojazd od drogi publicznej do nabywanych przez skarżących działek odbywać się miał po działce zbawczyni, oznaczonej numerem [...]17/3. W tym celu ustanowiona została odpowiednia służebność gruntowa. Argument o pozbawieniu skarżących dojazdu do drogi publicznej jest więc całkowicie nieuzasadniony. Natomiast skarżąca E. S. była w dacie podejmowania uchwały współwłaścicielką działki nr [...]21 (z której obecnie wydzielona jest działka nr [...]21/2, stanowiąca własność małż. J.) oraz współwłaścicielką działki nr [...]22/1 (z której obecnie wydzielona jest działka nr [...]22/6, stanowiąca własność małż. J.). Ówczesne działki nr [...]21 i [...]22/1 nie przylegały do tej części działki nr [...]69, stanowiącej własność Gminy W., która objęta była zaskarżoną uchwałą. Uchwałą tą Rada wyraziła zgodę na sprzedaż części działki nr [...]69, położonej pomiędzy działkami nr [...]23, [...]22/2 i [...]22/4, stanowiącymi własność E. i J. małżonków G. Z załącznika graficznego do uchwały wynika, że przeznaczona do sprzedaży część działki nr [...]69 przylegała z jednej strony na całej swej długości do działki nr [...]23, z drugiej zaś – do działek nr [...]22/2 i [...]22/4. Ponadto, jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji Rolnictwa, Gospodarki Przestrzennej i Inicjatyw Gospodarczych Rady Gminy W. z dnia 16 września 2003 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów jako droga nr [...]69 stanowiła w istocie dojazd tylko do jednego gospodarstwa i nie była wykorzystywana jako droga przez właścicieli działek przylegających do dalszej części działki nr [...]69, nie objętej uchwałą. Przyznała to zresztą sama skarżąca E. S., wyjaśniając na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r., że jako współwłaścicielka działek nr [...]21 i [...]22/1 nie korzystała nigdy z drogi oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]69, ponieważ miała własną krótszą drogę, prowadzącą do szosy K. – L. W tej sytuacji także w przypadku skarżącej E. S. brak podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Dodać należy, że już po podjęciu uchwały skarżąca, na skutek dokonanych podziałów działek nr [...]22/1 i [...]21, przestała być właścicielką lub współwłaścicielką nieruchomości przylegających do dawnej działki nr [...]69, oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Uchwała ta wyraża zgodę na sprzedaż przez Wójta Gminy W. w drodze bezprzetargowej części działki nr [...]69, położonej w C., na rzecz E. i J. G. w celu poprawienia warunków zagospodarowania posiadanej przez nabywców działki, do której przylega zbywana nieruchomość. Uchwała nie narusza zatem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega określanie zasad zbywania nieruchomości gruntowych, a w braku określenia tych zasad nakłada na wójta gminy obowiązek uzyskania zgody rady na dokonywanie tych czynności. Wskazanie w uchwale osób nabywców jest konsekwencją ustalenia, że do części przeznaczonej do sprzedaży przylegają tylko nieruchomości małż. G. Uchwała nie wkracza zatem w kompetencje wójta gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Uchwała nie narusza także przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia są części nieruchomości, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, dopuszczał zatem zbycie w trybie bezprzetargowym tylko części nieruchomości, części te musiały ponadto być niezbędne do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej i nie mogły być zbyte jako odrębne nieruchomości. Warunki te zostały w sprawie niniejszej spełnione. Przedmiotem zgody na zbycie jest część większej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 769. Chybiony jest zarzut naruszenia prawa z powodu braku uprzedniego geodezyjnego wydzielenia tej części nieruchomości. Została ona dostatecznie precyzyjnie określona w zaskarżonej uchwale. Wymóg geodezyjnego podziału przed podjęciem uchwały nie wynika ponadto z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a uchwała wyraża jedynie zgodę na zbycie, którego w drodze umowy dokonuje wójt gminy, zobowiązany do zgromadzenia wymaganej dokumentacji. Rada miała również podstawy do uznania części działki nr [...]69, przylegającej do nieruchomości małż. G. za niezbędną do poprawy zagospodarowania tej nieruchomości, jest bowiem bezsporne, że część ta, stanowiąca wąski pas gruntu rozdzielała nieruchomości małż. G., położone po obu jej stronach i od lat nie była już wykorzystywana jako droga, mimo takiego jej oznaczenia w ewidencji gruntów. Z tego także względu nie budzi również wątpliwości, że nie byłoby możliwe zbycie przez gminę części działki nr [...]69 jako odrębnej nieruchomości na rzecz innych podmiotów niż właściciele nieruchomości przyległych. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że tryb bezprzetargowy nie mógł być w sprawie zastosowany, ponieważ w ocenie skarżących zainteresowanych nabyciem części działki nr [...]69 "mogło być więcej", wyjaśnić należy, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 nie uzależnia trybu bezprzetargowego od liczby zainteresowanych kupnem określonej części nieruchomości gminnej, lecz od spełnienia przesłanek w tym przepisie wymienionych. Z akt sprawy nie wynika, by w przypadku części nieruchomości oznaczonej numerem [...]69, objętej uchwałą, istniały inne niż małż. G. nieruchomości przyległe, co do których spełniony byłby wymóg niezbędności dla poprawy ich zagospodarowania. W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.