II SA/Lu 657/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2020r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. dla terenu położnego we wsi W. – etap IV. W dniu 23 sierpnia 2021r., wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga W. L. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla terenu położonego we wsi W. - etap IV. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda wskazał, że w procedurze uchwalenia przedmiotowej uchwały naruszony został przepis art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych wynika, że przedmiotowy projekt zmiany planu został wyłożony do publicznego wglądu od 11 marca 2020 r. do 2 kwietnia 2020 r. W tej samej dacie, czyli w dniu rozpoczęcia wyłożenia, w lokalnej prasie ukazało się ogłoszenie o tym wyłożeniu. Wojewoda podkreślił, że obwieszczenie Wójta Gminy P. o przedmiotowym wyłożeniu również nosi datę 11 marca 2020 r. Ponadto, w dokumentacji prac planistycznych brakuje podania terminu wywieszenia tego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zdaniem organu nadzoru, z powyższego wynika, że w zaskarżonej uchwale nie zachowano terminu ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany tego planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed jego wyłożeniem, co świadczy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. Dodatkowo, w ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, z powodu rozbieżności części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną. Na rysunku zmiany planu, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały został wyznaczony teren infrastruktury technicznej - energetyka o symbolu [...], który z kolei nie posiada ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587; dalej jako: "rozporządzenie"), wskazuje jednoznacznie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi całość składającą się z części tekstowej (treść uchwały) i integralnej jej części w formie graficznej. W jego ocenie, rozbieżność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną polegającą na objęciu obszarem opracowania terenu, dla którego nie zostały wskazane żadne ustalenia co do jego przeznaczenia w części tekstowej planu - stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - istotnie narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność regulacji, w których taka niezgodność występuje. Mając na uwadze, że plan miejscowy, zawierający część tekstową i graficzną jest całością, a co za tym idzie oba te elementy planu muszą być całkowicie spójne i jednoznaczne, Wojewoda stwierdził, że wymagane jest takie opracowanie uchwały, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczności mogące wynikać ze stosowania planu w praktyce, podczas jego obowiązywania. Dodatkowo wskazano, że rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały został wykonany w skali 1:2000. Natomiast w tekście uchwały w § 5 ust. 1 pkt 4 oraz § 26 ust. 3 jest mowa o rysunku planu w skali 1:1000. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy P. wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Wskazał, że w dniu 7 maja 2021 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] uwzględniającą skargę W. L.. W uchwale stwierdzono, że zaskarżone przepisy uchwały Nr [...] zostały podjęte z rażącym naruszeniem przepisów określających zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741,; dalej jako: "u.p.z.p."), która w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną — tak, jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (art. 27 u.p.z.p.). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności tak wadliwie procedowanej uchwały. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę. W konsekwencji wszystkie zmiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10, CBOSA). Rada gminy, zmierzając do zmiany planu miejscowego, ma więc do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust, 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i art. 34 u.p.z.p.), przy czym jeżeli wprowadzone zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, powinny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego. Taka sytuacja mała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rada Gminy w dniu [...] maja 2020 r., podjęła uchwałę nr [...] o zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. dla terenu położnego we wsi W. – etap IV. Przedmiotowa uchwała poprzedzona była procedurą uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, nie wszystkie wymagane przepisami prawa poszczególne etapy procedury zostały dochowane przez organ. Procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi, więc zamkniętą całość — niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy planistyczne w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności stanowi istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 777/11, CBOSA). W świetle powyższych uwag, należy zatem ocenić, czy zaskarżona uchwała z dnia 18 maja 2020 r., została podjęta po przeprowadzeniu właściwej procedury planistycznej. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej są zasadne. Po pierwsze słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że doszło do naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez błędne podanie terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zgodnie z powołanym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy projekt zmian został wyłożony przez organ do publicznego wglądu od 11 marca 2020r., do 2 kwietnia 2020r. (tj. okres 23 dni). Również w dniu 11 marca 2020r., ukazało się w lokalnej prasie "D. W. ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. w granicach wsi W.. Ponadto, znajdujące się w aktach sprawy obwieszczenie Wójta Gminy P. o przedmiotowym wyłożeniu również jest datowane na dzień 11 marca 2020 r. Z dokumentacji prac planistycznych nie wynika w żaden sposób, czy w ogóle i ewentualnie w jakim terminie dokonano wywieszenia obwieszczenia Wójta gminy P. na tablicy ogłoszeń lub inny zwyczajowo przyjęty w gminie sposób. Powyższe, w ocenie Sądu nie nasuwa żadnych wątpliwości, że doszło do naruszenia procedury planistycznej, a dokładnie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., z powodu niezachowania terminu jaki jest przewidziany w tym przepisie. Od momentu ogłoszenia o dacie publicznego wyłożenia projektu uchwały, do mającego miejsce faktycznego publicznego wyłożenia projektu powinno upłynąć co najmniej 7 dni. Publiczne wyłożenie projektu, w celu zapoznania lokalnej społeczności z treścią zmian planistycznych, jest formą realizacji obowiązków informacyjnych przez organ procedujący nad planem, ma bowiem zagwarantować realną możliwość zapoznania się wszystkich zainteresowanych z projektem, dlatego powinno nastąpić w sposób jawny i przejrzysty. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie dochował terminu wynikającego z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, skutkującej stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Kolejnym zasadnym zarzutem skargi jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przez organy gminy. Na rysunku zmiany planu, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, został wyznaczony teren infrastruktury technicznej – energetyka o symbolu [...], który nie posiada ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały. Ustalenia zawarte w tekście uchwały, w szczególności dotyczące wiążącego przeznaczenia terenów, przez to wpływające na sposób kształtowania prawa własności nieruchomości, powinny mieć pełne odzwierciedlenie na rysunku planu, stanowiącym integralną część tego aktu prawnego. Mocą art. 20 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z § 4 pkt 1 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol Iiterowy rozróżniający go spośród innych terenów. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Rysunek planu stanowi zatem uzupełnienie tekstu. Załącznik graficzny nie może zawierać zatem ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową, a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i musi być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Biorąc pod uwagę fakt, że w zaskarżonej uchwale nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem oznacza to, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych. (por. Wyrok WSA w Poznaniu, z 27 października 2020r., sygn. akt IV SA/Po 389/20). Wspomniana część graficzna na której zamieszczono teren infrastruktury technicznej – energetyka o symbolu [...], powinna co do zasady stanowić wyjaśnienie części tekstowej. Natomiast zaskarżona uchwała w części tekstowej, takich ustaleń planistycznych nie posiada. Powyższe, stanowi zatem naruszenie zasad sporządzania planu. Taka realizacja procedury planistycznej, bez odzwierciedlenia w tekście planu ustaleń wynikających z załącznika graficznego, narusza prawo w sposób istotny. Wskazana sprzeczność, ustaleń zawartych w części tekstowej planu przestrzennego z ustaleniami z części graficznej tego aktu powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały w tej części z obrotu prawnego. Zasadny jest także zarzut skargi dotyczący rozbieżności pomiędzy wskazaniem skali na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, na którym widnieje skala 1:2000, a częścią tekstową planu (§ 5 ust. 1 pkt 4 i § 26 ust. 3), w której powołano się na skalę 1:1000. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Skala mapy, w jakiej wykonano cześć graficzną jest zatem prawidłowa, błąd pojawił się natomiast w części tekstowej planu, w którym wskazuje się, że rysunek planu na mapie (załącznik nr 1) wykonano w skali 1:1000. Błąd w zakresie rozbieżności skali, pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną zdaniem Sądu, rzutuje na wadliwość wynikającą z naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, na które trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie stanowi tym niemniej uchybienia przez Radę Gminy trybu jego sporządzania. Rada Gmin mając na uwadze, powyższe uchybienia w dniu 7 maja 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] uwzględniającą skargę Wojewody L. stwierdzając, że zaskarżone przepisy uchwały Nr [...] zostały podjęte z rażącym naruszeniem przepisów określających zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2). Wynika z tego, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę gminy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określają jedynie zasady i tryb uchwalenia planu, jego zmiany, bądź jego uchylenia. Stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc), co oznacza, że uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Sporna, w doktrynie i w orzecznictwie, jest kwestia prawnej dopuszczalności stwierdzenia nieważności przez radę gminy własnej uchwały, w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie: "w zakresie swojej właściwości" i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2377/14, LEX nr 1657777; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. III SA/Wr 81/16; zob. też B. Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14, "Samorząd Terytorialny" 2015/9, s. 85-92). Rada Gminy mogła skorzystać z uprawnień autokontrolnych jedynie "w zakresie swojej właściwości". Sokoro zaś do uprawnień takiego organu nie należy możliwość stwierdzenia nieważności uchwały to tym samym organ ten nie był uprawniony do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z tego względu, w ocenie Sądu, na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności, nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wyłączną kompetencję w tym zakresie ma sąd administracyjny. Wobec potwierdzonego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia procedury planistycznej, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a także przy uwzględnieniu oceny wykładni i stosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie, która również w sposób istotny naruszała prawo, zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.