II SA/Lu 676/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], przyznającej D. O. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] w kwocie [...]zł miesięcznie. Organy obu instancji podniosły, że D. O. domagał się zmiany decyzji z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w trybie art. 155 k.p.a. i wyjaśniły, że z uwagi na fakt, iż decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją o charakterze związanym, nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. O., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania; b) art. 123 § 1-2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia załatwiającego zażalenie z dnia 9 maja 2016 r. (art. 37 k.p.a.), a dokonanie rozstrzygnięcia w tym zakresie tylko w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 maja 2016 r.; c) art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i składania wniosków przed wydaniem decyzji; d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę dowodów. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania przed tymi organami i załatwienie sprawy z odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy obu instancji przedwcześnie uznały bowiem, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], przyznająca D. O. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] 2014 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na swój związany charakter. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), jest decyzją związaną, tj. takim rozstrzygnięciem, którego przesłanki prawo ściśle określa, nie pozostawiając organom żadnego luzu decyzyjnego. Nie sposób jednak zgodzić się z tezą, że taka decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06, z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09). Tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 155 k.p.a. służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych - wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Tryb określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie zarówno w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, jak i decyzji związanych. Zarówno bowiem wykładania językowa, jak i celowościowa tej normy nie dają podstaw do ograniczenia możliwości jej zastosowania wyłącznie do aktów uznaniowych. W przypadku decyzji związanych obowiązuje jednak w tym zakresie istotne ograniczenie. Otóż zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne w stosunku do decyzji związanej podjętej zgodnie z obowiązującym prawem, ponieważ zmiana takiej prawidłowej decyzji mogłaby prowadzić do naruszenia prawa. Na podstawie art. 155 k.p.a. może być zmieniona jedynie taka ostateczna decyzja o charakterze związanym, która zawiera tzw. wady niekwalifikowane, tj. takie uchybienia materialnoprawne bądź formalne, które nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia zakończonego nią postępowania (tak m. in. wyroki NSA z 18 września 2008 r., II OSK 1789/07 oraz z 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13). Stąd też dopuszczalność zastosowania do ostatecznej decyzji związanej trybu jej wzruszenia uregulowanego w art. 155 k.p.a. zależy od okoliczności konkretnego przypadku i w pierwszej kolejności wymaga od organów rozważenia, czy decyzja ta wydana została zgodnie z prawem, czy też zawiera niekwalifikowane wady. Uznając, że związany charakter decyzji zawsze wyklucza możliwość jej uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., organy naruszyły nie tylko dyspozycję tego przepisu, ale również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a organ drugiej instancji dodatkowo – art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wyżej podniesiono, organy powinny były bowiem w pierwszej kolejności ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy decyzja ostateczna, której zmiany domagał się skarżący, zawiera niekwalifikowane wady, tj. wady, których wystąpienie nie uzasadnia ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia zakończonego nią postępowania. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że decyzja ta jest prawidłowa, upoważniałoby organ do odmowy jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. W sytuacji natomiast stwierdzenia wystąpienia niekwalifikowanych wad materialnych bądź proceduralnych decyzji, organ obowiązany byłby zbadać zasadność jej zmiany w oparciu o przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a., tj. ocenić, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem organy obu instancji wykluczyły zmianę przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. tylko z uwagi na jej charakter, nie oceniając jej prawidłowości. Stwierdzone uchybienia przepisom prawa skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), czyniąc zbędnym ocenę pozostałych zawartych w skardze zarzutów. Powyższe oceny, uwagi i wnioski weźmie pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.