II SA/Lu 676/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o bezterminowym przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu wniosku M. B. – o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. nr [...]"zp"/[...] w części dotyczącej przyznania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego "jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia", "bezterminowo" jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej jako "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o istocie sprawy w ten sposób, że stwierdziło z urzędu nieważność ww. decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. w części dotyczącej bezterminowego przyznania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. w części dotyczącej przyznania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego określonej wyrazami "osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia", "bezterminowo". Mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Kolegium doszło do wniosku, że skoro w dacie przyznawania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego nie legitymował się on innym dokumentem stwierdzającym stopień niepełnosprawności niż wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt VII U [...] zaliczający go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym okresowo, do 10 listopada 2011 r., to przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia stanowi naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2220 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 - dalej jako "u.ś.r."). Zasiłek pielęgnacyjny powinien był być mu przyznany na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., czyli "jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Uznało także, że zasiłek pielęgnacyjny nie mógł być przyznany M. B. dłużej niż do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia, czyli do 30 listopada 2011 r., gdyż stoi temu na przeszkodzie przepis 24 ust. 4 u.ś.r., według którego w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W ocenie Kolegium w pierwszej instancji sprzeczność pomiędzy treścią art. 16 ust. 3 i art. 24 ust. 4 u.ś.r., a uprawnieniem przyznanym M. B. bezterminowo weryfikowaną decyzją z dnia [...] r., ma charakter rażący. Odnosząc się natomiast do powołanego przez pełnomocnika M. B. w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P [...] (Dz. U. z 2015r. poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" Kolegium stwierdziło, utożsamiając się ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, a w związku z tym nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu jednoznacznie wskazał, iż uzupełnienie art. 156 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w wyniku działania samego ustawodawcy, co - wobec braku derogacji przepisu - wyklucza w tej materii jakąkolwiek uznaniowość administracyjną, do czego zmierzała w istocie w sprawie strona skarżąca. Potwierdzeniem tego kierunku w orzecznictwie, jak zaznaczyło Kolegium, jest też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1822/18, LEX nr 2608345, w uzasadnieniu którego Sąd wyraził pogląd, powołując się na inne orzeczenia tego sądu, że "do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a." We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że nie kwestionuje, iż przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednak, aby dopuszczalne było stwierdzenie jej nieważności, to zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest stwierdzenie, że to naruszenie miało charakter rażący. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem skarżącego, błąd organu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. nie prowadzi do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, natomiast do takich skutków prowadzi wyeliminowanie z obrotu tej decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że z przyczyn od niego niezależnych nie ma udokumentowanego stopnia niepełnosprawności w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 15 listopada 2018 r. Wyłączną winę za taką sytuację ponosi organ pierwszej instancji, który w dniu [...] r. przyznał mu bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. On natomiast ufając w prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie podejmował starań o uzyskanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności między 1 grudnia 2011 r. a 15 listopada 2018 r. Gdyby organ wydał decyzję na czas oznaczony, czyli do 30 listopada 2011 r., to zapewne wystąpiłby o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności, które uprawniałoby go do zasiłku pielęgnacyjnego. Jego zdaniem treść dotychczasowych orzeczeń, z których wynika, że w 2007 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a w 2018 r. do umiarkowanego, prowadzi o wniosku, że uzyskałby orzeczenie o co najmniej umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie M. B. materiał dowodowy sprawy w tym zakresie wymaga uzupełnienia i w tym celu wnosi o powołanie biegłego z zakresu medycyny pracy, na okoliczność ustalenia, czy w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 15 listopada 2018 r. był niepełnosprawny co najmniej w stopniu umiarkowanym. Celem tego wniosku dowodowego jest legitymizacja decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. Podniósł także, ze stwierdzenie nieważności decyzji, której konsekwencją może być konieczność zwrotu pobranego świadczenia, co Kolegium zaznaczyło w zaskarżonej decyzji, zniweczyłoby cel, jaki przepis art. 16 ust. 1 u.ś.r. przypisuje zasiłkowi pielęgnacyjnemu. Z tych też względów jest zdania, że przyjęcie, że naruszenie art. 16 u.ś.r. było rażące, jest bezpodstawne. Zaznacza, że nawet gdyby podstawę prawną decyzji stanowił art. 16 ust. 3 u.ś.r., zamiast art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, to takie naruszenie pozostaje bez znaczenia dla wymagań praworządności, gdyż ocenę, czy naruszenie miało charakter "rażący" należy przeprowadzić w kontekście konkretnych okoliczności sprawy. Nie sposób natomiast uznać za praworządne i słuszne stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji pozbawienia strony świadczenia za okres, za który z pewnością takie świadczenie by jej przysługiwało, gdyby organ nie popełnił błędu przy rozstrzyganiu sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości, a sprawę rozstrzygnąć co do istoty. Uznało też za zasadny jeden z zarzutów wniosku, a mianowicie ten, że naruszenie art. 16 ust. 3 u.ś.r. nie ma rażącego charakteru. Kolegium podzieliło przedstawione przez Kolegium w pierwszym składzie rozumienie przesłanki nieważności decyzji, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Takie stanowisko ma swoje umocowanie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1785/17 (LEX nr 2689824). Dochodzi do niego gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Takim też przepisem jest art. 24 ust. 4 u.ś.r. Treść tego przepisu jest jednoznaczna, zrozumiała bez potrzeby sięgania do innej niż językowa wykładni prawa. Wynika z niego mianowicie, że ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony nie jest możliwe, kiedy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zatem przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres dłuższy niż pozwala na to art. 24 ust. 4 u.ś.r. musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie tego przepisu. Na ocenę zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nie ma wpływu, czy rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji nastąpiło na skutek, jak podnosi skarżący, "błędu" organu, czy też nie. Istotny jest sam fakt przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Kolegium, wbrew temu, co twierdzi skarżący, skutki wynikające z decyzji organu pierwszej instancji zarówno w sferze społecznej, jak i ekonomicznej nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie da się bowiem pogodzić z wymogami praworządności tego, aby podmiot spełniający przesłanki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na czas ściśle określony otrzymywał tego rodzaju wsparcie na czas wykraczający poza ten okres, albowiem przeciwstawia się temu interes społeczny rozpatrywany przez pryzmat zasady równości prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), który przemawia za tym, aby osoby niespełniające przesłanek do przyznania jakiegokolwiek świadczenia z zakresu szeroko pojętego systemu zabezpieczenia społecznego, a więc w praktyce z pieniędzy wszystkich podatników, nie otrzymywały tego rodzaju pomocy oraz wymogi racjonalnego gospodarowania funduszami publicznymi w sytuacji, gdy z reguły są one ograniczone. Gdy chodzi natomiast o postulat skarżącego, aby powołać biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność spełnienia przesłanki niepełnosprawności w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 15 listopada 2018 r., Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Postępowanie organu ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego rozstrzygnięcia. Charakter tego postępowania uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie obowiązany jest skoncentrować się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie i nie może uwzględnić wniosku, tak jak w przypadku skarżącego, o powołanie biegłego. Jest to jednocześnie argument na to, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło zatem, że decyzja z dnia [...] r. przyznająca M. B. zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony zawiera wadę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części określonej w jej sentencji wyrazem "bezterminowo", o czym wypowiedziało się Kolegium w pierwszym składzie, a obecny skład ten pogląd w pełni podziela. Cechą rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast obarczona ta część sentencji decyzji z dnia [...] r., która dotyczy przyznania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego "jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia". Kwalifikując M. B. do grupy podmiotów uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył ten przepis, skoro w dacie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ocenianą decyzją legitymował się on dokumentem stwierdzającym znaczny stopnień niepełnosprawności (wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt VII U [...]), a tym samym był on podmiotem uprawnionym do zasiłku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., ale naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, a tym samym trudno jest przyjąć, że w jego wyniku powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 6 k.p.a.). Tym samym Kolegium uznało za zasadny zarzut skarżącego, że nawet jeżeli podstawę prawną decyzji powinien stanowić art. 16 ust. 3 u.ś.r., zamiast art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, to takie naruszenie pozostaje bez znaczenia dla wymagań praworządności. Z tej też przyczyny, a także z uwagi na wadliwie, bo mało przejrzyście sformułowane, a tym samym mogące budzić wątpliwości rozstrzygnięcie Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r. należy uchylić w całości i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Wadliwość tej części rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r., które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji ma skutki ex tunc (z mocą wsteczną), co oznacza powrót sprawy do stadium sprzed jej wydania, ale tylko w zakresie końcowej daty przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło, że oceniana decyzja z dnia [...] r. nie jest dotknięta innymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. pozbawia ją ustawowych uprawnień oraz działa wbrew ustawowemu celowi wyrażonemu w art. 16 ust. 1 u.ś.r., jakim jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, Kolegium stwierdziło, że decyzja ta sama w sobie nie rodzi takich skutków, albowiem to, czy na skarżącego zostanie nałożony obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1 i ust. 2b u.ś.r.) oraz to, w jakim okresie będzie przysługiwało mu uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego będzie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, w pierwszym przypadku z urzędu, a w drugim, z wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r. To w tym wnioskowym postępowaniu skarżący powinien wykazywać, jak twierdzi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że kwestia ciągłość stanu jego niepełnosprawności jest pewna i tylko brakuje jej udokumentowania. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący mógł dochodzić potwierdzenia tej okoliczności już w sprawie zakończonej orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r., który stwierdził, że umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2018 r., ale z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wynika, aby kwestionował to orzeczenie w tej części, a więc należy uznać, że je zaakceptował. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na przytoczoną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie stopnia niepełnosprawności skarżącego w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 15 listopada 2018 r.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał naruszenie prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. za rażące, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności; - art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji naruszającej interes strony w związku z niedopatrzeniem organu popełnionym ponad 10 lat przed wydaniem skarżonej decyzji; - art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niezasięgnięcie stanowiska biegłego z zakresu medycyny pracy, na okoliczność oceny, czy skarżący w okresie pomiędzy 1 grudnia 2011 r. a 15 listopada 2018 r. był osobą niepełnosprawną w stopniu co najmniej umiarkowanym; - art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu przedmiotowej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy na niekorzyść strony; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...]. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy naruszenie nie miało charakteru rażącego; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji w części w sytuacji, gdy decyzja stanowi pewną całość, a stwierdzenie nieważności części decyzji dopuszczalne jest jedynie w szczególnych przypadkach, jeżeli uchylona część może stanowić samodzielną całość. Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, działał na granicy naruszenia art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ nie może orzec na niekorzyść strony, chyba że spełnione są kryteria określone tym przepisem i, co oczywiste, zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu. W ocenie skarżącego organ, w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał orzeczenie niekorzystne dla strony i w uzasadnieniu nie wyjaśnił przesłanek wydania takiego orzeczenia, nie odniósł się do treści art. 139 k.p.a. i nie uzasadnił spełnienia kryteriów określonych tym przepisem. Skarżący podkreślił, że już na etapie postępowania pierwszej instancji nie kwestionował, że przy wydaniu decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. doszło do naruszenia art. 16 u.ś.r. Aby dopuszczalne było stwierdzenie nieważności tej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest jednak stwierdzenie, że naruszenie to ma charakter rażący. Organ zarówno postępowaniu pierwszej instancji, jak i przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, nie przeanalizował w sposób należyty sprawy pod kątem tej przesłanki, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że sprzeczność pomiędzy treścią przepisów a uprawnieniem przyznanym stronie nie budzi wątpliwości i ma charakter rażący. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich powodów błąd organu przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ jedynie użył tego stwierdzenia, jednak tego stwierdzenia nie wyjaśnił w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy. W ocenie M. B. stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny. Jest on osobą niepełnosprawną od 1992 r. Do 2006 r. legitymował się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sąd Rejonowy w L. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych orzekł w wyroku z dnia [...] r., że zalicza M. B. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na okres od 11 listopada 2006 r. do 10 listopada 2011 r. W dniu 4 stycznia 2019 r. Miejski Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzekł o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności strony na stale. Orzekł przy tym, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, natomiast stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2018 r. Z powyższego wynika, że skarżącemu, z przyczyn od niego niezależnych, brakuje jedynie udokumentowania, że w okresie od 1 grudnia 2011 roku do 15 listopada 2018 r. był niepełnosprawny w stopniu co najmniej umiarkowanym. Zdaniem skarżącego winę za zaistniałą sytuację ponosi jednak organ, który wydał w dniu [...] r. decyzję o przyznaniu stronie bezterminowo zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Wobec tego strona, ufając w prawidłowość rozstrzygnięcia organu gminy, nie podejmowała starań o uzyskanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności między 1 grudnia 2011 r. a 15 listopada 2018 r. Brak stosownego orzeczenia nie wyklucza jednak tego, że w tym czasie strona rzeczywiście kwalifikowała się do przyznania jej takiego orzeczenia. Gdyby organ wydał decyzję na czas oznaczony do 30 listopada 2011 roku, strona przed upływem tego terminu z pewnością ubiegałaby się o ponowne orzeczenie o niepełnosprawności, które uprawniałoby ją do zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym na etapie postępowania przed organem skarżący wnosił o powołanie biegłego z zakresu medycyny pracy, na okoliczność ustalenia czy we wskazanym powyżej okresie interesariusz był osobą niepełnosprawną w stopniu co najmniej umiarkowanym. Celem takiego wniosku dowodowego była legitymizacja decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. dotyczącej przyznania stronie bezterminowo zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec pozytywnej dla strony opinii, brak byłoby podstaw do kwestionowania decyzji, a postępowanie o stwierdzenie jej nieważności stałoby się bezprzedmiotowe. Organ nie odniósł się jednak do zgłoszonego wniosku dowodowego i zakończył postępowanie bez jego uwzględnienia. Skarżący podniósł, że konsekwencją zaskarżonej decyzji może stać się pozbawienie go ustawowych uprawnień oraz działanie wbrew ustawowym celom, wyrażonym w art. 16 ust. 1 u.ś.r. Stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. może bowiem pociągnąć ze sobą konieczność zwrotu wypłaconego stronie zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w tym okresie M. B. był osobą niepełnosprawną w stopniu co najmniej umiarkowanym, a jego niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Stanowiło by to dyskryminację strony wskutek błędu organu gminy. W ocenie skarżącego jest to sytuacja krzywdząca i niedopuszczalna. Skarżący zakwestionował także prawidłowość wzruszenia przez Kolegium spornej decyzji w części dotyczącej bezterminowego przyznania zasiłku w sytuacji. Stwierdził, że decyzja stanowi pewną całość opartą na określonej podstawie faktycznej i prawnej. Orzeczenie o nieważności takiej decyzji jedynie w części dopuszczalne jest wówczas, gdy ta nieważna część może stanowić odrębne orzeczenie, które nie koliduje z pozostała treścią orzeczenia. Wątpliwa jest zatem prawidłowość sformułowania rozstrzygnięcia. Może prowadzić do sytuacji gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie będzie miał możliwości wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekająca o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu M. B. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w części orzekającej o bezterminowym przyznaniu przedmiotowego świadczenia. Wyjaśnić należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, w ramach wyjątku od zasady stabilności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, wszczynanym w trybie art. 157 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe nie może być zatem traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena kontrolowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z tych wad, określoną w punkcie 2 powołanego przepisu, jest rażące naruszenie prawa. Wystąpienie tej właśnie przesłanki stwierdził organ orzekający w niniejszej sprawie w odniesieniu do wskazanej wyżej części decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. W ocenie Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. W orzecznictwie dominuje pogląd, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki. Innymi słowy rażące naruszenie prawa wystąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA w Krakowie z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 159). Materialnoprawną podstawę decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji – zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (ust. 3). Sposób ustalania okresu, na jaki przyznawany jest zasiłek pielęgnacyjny, określa natomiast art. 24 ust. 4 u.ś.r. Przepis ten - w dacie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia - stanowił, że w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z powyższej regulacji wynika ogólna zasada, iż prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalane jest na czas nieokreślony. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wprowadził jednak ograniczenie tej reguły obejmujące sytuacje, w których orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby uprawnionej zostało wydane na czas określony. Wówczas, stosownie do art. 24 ust. 4 in fine u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W takim przypadku powstaje zatem konieczność ustalenia daty końcowej przysługiwania świadczenia odpowiadającej dacie wynikającej ze stosownego orzeczenia (por. K. Małysa- Sulińska [red.], Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 24, Lex 2015). Przypomnieć należy, że sporną decyzją Wójta Gminy A. z dnia [...] r. zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącemu z powołaniem się na przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r., tj. jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Jednocześnie uprawnienie to ustalono na czas nieokreślony. Tymczasem w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych i prawnych, w dacie przyznania M. B. zasiłku pielęgnacyjnego funkcjonującym w obrocie prawnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności skarżącego był wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt VII U [...], Orzeczenie to zaliczyło skarżącego do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym – co istotne – miało ono charakter jedynie okresowy, zaś termin jego ważności wyznaczono na dzień 10 listopada 2011 r. Nie budzi wątpliwości, że w takim stanie faktycznym i prawnym zasiłek pielęgnacyjny winien zostać skarżącemu przyznany na czas określony, tj. do 30 listopada 2011 r., jako ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. Nadto, skoro skarżący w dacie wydania spornej decyzji legitymował się orzeczeniem o znacznym, a nie umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jego uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego wynikało z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., a nie z ust. 3 tego artykułu. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko przyjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że o ile okoliczność przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 3 u.ś.r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro skarżący i tak był uprawniony do przedmiotowego świadczenia z mocy art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., o tyle już fakt przyznania skarżącemu tego uprawnienia bezterminowo w sytuacji, gdy skarżący legitymował się w owym czasie wyłącznie okresowym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, stanowi tego rodzaju kwalifikowaną wadę prawną. Bezterminowe przyznanie skarżącemu w takich okolicznościach zasiłku pielęgnacyjnego pozostawało bowiem w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 24 ust. 4 in fine u.ś.r., który to przepis w sposób jednoznaczny uzależnia czas trwania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego od okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jakim legitymuje się osoba uprawniona, czyniąc tym samym niedopuszczalnym ustalenie takiego uprawnienia na okres dłuższy niż okres ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że istotą tego ograniczenia jest zachowanie ustawowego celu pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego, jakim jest wsparcie osób wymagających zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Skoro więc przy ustalaniu prawa skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego, wskutek przyznania mu tego uprawnienia bezterminowo, doszło do jego przyznania również na okres, w którym niezdolność skarżącego do samodzielnej egzystencji, a tym samym potrzeba wsparcia przez inną osobę, nie była potwierdzona stosownym orzeczeniem, uznać nadto należy, że sporne rozstrzygnięcie kolidowało ze wskazanym wyżej celem ustawowym, przez co nie mogło zostać zaakceptowane z punktu widzenia zasad praworządności. Tym samym za prawidłowe uznać należy wydanie przez Kolegium – wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu nieważnościowym – decyzji uchylającej w całości poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] r. i orzekającej co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. jedynie w zakresie, w jakim decyzja ta przyznała skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo. Skoro zaś wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja Kolegium z dnia [...] r. stwierdziła nieważność korzystnej dla skarżącego decyzji Wójta Gminy A. w mniejszym zakresie, niż czyniła to decyzja z dnia [...] r., nie sposób zgodzić się z zarzutem, jakoby Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło na niekorzyść skarżącego, naruszając art. 139 k.p.a. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, jakoby wadą zaskarżonej decyzji było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. jedynie we wskazanym wyżej zakresie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części dotkniętej wadą. Co więcej, podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością powinno być regułą działania organów nadzoru (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 25; z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 795/06, LEX nr 320101; z 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2520/14, LEX nr 2100631). Oczywiste jest przy tym, że dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie warunek ten został jednak spełniony, albowiem kwestia uprawnienia skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego w poszczególnych okresach determinowanych okresami ważności orzeczeń o jego niepełnosprawności, może być przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć. Wskutek zaskarżonej decyzji doszło zaś w istocie do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego po [...] r. , natomiast ta część decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r., na mocy której skarżący uzyskał uprawnienie do przedmiotowego świadczenia w okresie do 30 listopada 2011 r., pozostała w obrocie prawnym. Błędne jest przekonanie skarżącego, jakoby w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym zachodziły podstawy do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność spełnienia przez stronę przesłanki niepełnosprawności – jako warunku ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 15 listopada 2018 r. Należy zauważyć, że wniosek ten zmierzał do uzupełniania materiału dowodowego o ustalenia dotyczące okoliczności zaistniałych już po wydaniu decyzji kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Tymczasem oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 486/19, LEX nr 2733956). Ponownie podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jako ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym trybie decyzją ostateczną. Pominięcie powyższego dowodu nie świadczy zatem o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium słusznie bowiem wskazało, że ocena uprawnienia skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 15 listopada 2018 r. (tj. po upływie okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu 13 grudnia 2007 r. przez Sąd Rejonowy w L. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a przed datą wskazaną jako początek niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym ustalonej u skarżącego w orzeczeniu Miejskiego Zespółu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r.) winna zostać dokonana w odrębnym postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r., od wyniku którego uzależniona będzie dopiero kwestia ewentualnego zwrotu, jako nienależnie pobranego, zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącemu w tym okresie. Końcowo wypada podkreślić, że stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r. nie stał na przeszkodzie upływ niemal 12 lat od daty jej wydania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem, lecz może zatem nastąpić w każdym czasie. Sądowi oczywiście znany jest powołany przez skarżącego w piśmie z dnia 26 lutego 2019 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni jednak podziela interpretację skutków tego orzeczenia wyrażoną w powołanym przez Kolegium w decyzji z dnia [...] r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18 (LEX nr 2608345), zgodnie z którą do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.