II SA/Lu 682/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy odmówił B. K. przyznania zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu wskazał, że dochodem wnioskodawczyni jest emerytura wypłacana w wysokości 731,14 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 59,24 zł co łącznie stanowi kwotę 943,38 zł. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby stanowić podstawę do przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ podał także, że Ośrodek Pomocy Społecznej posiada ograniczone środki finansowe, które muszą być skierowane w pierwszej kolejności do osób pozostających w najtrudniejszej sytuacji, przede wszystkim nie posiadających własnych dochodów oraz możliwości wsparcia ze strony rodziny. Ponadto nadmienił, że w maju przyznano odwołującej specjalny zasiłek celowy na leczenie w kwocie 100 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że kwota dodatku mieszkaniowego nie jest dochodem, jest to bowiem zwrot części czynszu opłacanego w kwocie 103,10 zł. Oświadczyła, że spłaca pożyczkę pobraną na remont mieszkania w Zawadówce, na leczenie i wyjazd do sanatorium w kwocie po 500 zł miesięcznie, ponosi koszt wywozu szamba w wysokości 60 zł, opłaca energię elektryczną w kwocie 91 zł, gaz - 50 zł, leki -100 zł, ponosi opłatę za kule - 40 zł, kwartalny podatek za działkę - 90 zł, za telefon 120 zł. Zatem wydatki przekraczają osiągany dochód. Ponadto dołączyła do odwołania fakturę rozliczająca energię elektryczną za okres od 5 maja 2010 r. do 5 lipca 2010 r. wystawioną na kwotę 65,93 zł, fakturę z apteki na okoliczność zakupu leków w kwocie 23,84 zł, kartę informacyjną z pobytu w szpitalu na Oddziale Rehabilitacji w okresie od 24 czerwca 2010 r. do 16 lipca 2010 r., wynik badania z pracowni rezonansu magnetycznego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że materialnoprawną podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i żywności stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późno zm.). Pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w jej art. 7 pkt 1-15. Natomiast celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie same pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Oznacza to, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim z własnych dostępnych jej środków pokrywać wydatki związane z utrzymaniem. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ pomocy społecznej uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać tylko ograniczoną pomoc. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) . zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Kolegium podkreśliło, że zasady ustalania dochodu na potrzeby uzyskania świadczeń z pomocy społecznej określa art. 8 ust 3-13 ustawy. Jak stanowi ust. 3 tegoż artykułu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1), składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2), kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Z kolei w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej wymieniono świadczenia, których nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej tj. jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne (pkt 1), zasiłek celowy (pkt 2), pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3), wartość świadczenia w naturze (pkt 4), świadczenie przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5). Na gruncie obowiązujących przepisów od dochodu można odliczyć jedynie te wydatki, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust.3 ustawy oraz świadczenia wymienione w ust. 4. Zatem, skoro brak podstaw do odliczenia od dochodów dodatku mieszkaniowego, należy przyjąć, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód skarżącej w wysokości 943,38 zł. Tym samym jest oczywistym, że została przekroczona ustawowa kwota kryterium dochodowego. W związku z tym, co do zasady świadczenia z pomocy społecznej nie przysługują skarżącej. W sytuacji, gdy strona nie spełnia ustawowo wymaganego warunku przyznania świadczenia z pomocy społecznej, organ administracji nie ma możliwości orzeczenia o przyznaniu takiej pomocy. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na zasadzie art. 41 ustawy o pomocy społecznej pomocy takiej może udzielić. Specjalny zasiłek celowy (art. 41 cyt. ustawy o pomocy społecznej) może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej formy pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 orzekł, "iż istota formy pomocy, o jakiej mowa w treści powyższego przepisu sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony". W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, iż szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202)" . Ponadto Kolegium wskazało, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, badał ogólną sytuację skarżącej zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji brak jest precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ale wskazuje się na ograniczone środki finansowe. Brak dostatecznych środków finansowych na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz rosnąca liczba osób korzystających z tego typu wsparcia są zresztą faktami powszechnie znanymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pomocy społecznej nie jest w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a więc zmuszony został, tak jak w sprawie skarżącej, tylko do zabezpieczenia potrzeb podstawowych i to w ograniczonej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 693/09, z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1457/08). Kolegium podzieliło stanowisko organu instancji, że sytuacji skarżącej nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Trudnej sytuacji materialnej i życiowej zarazem, organ pierwszej instancji nie zanegował, podobnie jak i tego, że odwołująca jest osobą niepełnosprawną i wymaga systematycznego leczenia. Nie wystarcza to jednak do przyznania zasiłku celowego na zasadach art. 41 ustawy o pomocy społecznej, Nie powoduje to bowiem stanu, że sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca, w sposób wyraźny odcina się od sytuacji innych potencjalnych osób ubiegających się o pomoc społeczną, także na cele z tym związane. Ponadto wykazana przez skarżącą pożyczka bankowa nie stanowi podstawy do przyznania zasiłku celowego specjalnego, gdyż spłata pożyczki, kredytu nie mieści się w katalogu potrzeb bytowych, na które może być przyznana pomoc celowa ze środków pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium dokonana przez organ ocena dowodów jak i cały przebieg postępowania w niniejszej sprawie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazano, iż nie ma żadnych przeszkód formalnych, aby odwołująca w razie pogorszenia sytuacji zdrowotnej i materialnej ponownie zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie świadczeń pieniężnych lub rzeczowych. B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nie sprecyzowaną co do wniosków. Skarżąca zarzuciła, iż ustalając jej dochód organy bezpodstawnie wliczyły do niego dodatek mieszkaniowy w kwocie 59,24 zł, gdyż dodatek ten nie wystarcza na opłacenie całego czynszu wynoszącego 103,10 zł , a różnicę musi dopłacić sama z renty, co pomniejsza jej dochód. Ponadto podkreśliła, że spłaca pożyczkę w kwocie 500 zł miesięcznie, którą pobrała na remont lokalu mieszkalnego w baraku w Z. Wskutek jego likwidacji musiała się przeprowadzić, ale kredyt będzie spłacać przez wiele lat. Nadmieniła, że z powodu wielu wydatków na koncie PKO ma debet w kwocie 2400 zł. Nie opłaciła też rachunków za wywóz nieczystości i energię elektryczną. Na wszystkie niezbędne opłaty brakuje jej pieniędzy z renty, dlatego prosi o pomoc. Skarżąca podniosła nadto, że ponosi duże wydatki na leczenie i rehabilitację oraz na wyjazdy na wizyty prywatne do lekarzy oraz do kliniki w L., a także na kosztowne leki. Do skargi dołączono kserokopie potwierdzenia wpłat gotówkowych do B. B. i do L. B. , a także szeregu faktur dotyczących różnych opłat i faktur z apteki. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa", "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, z powołaniem się na wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 oraz poglądy doktryny, że istota formy pomocy, o jakiej mowa w treści powyższego przepisu sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Jest to taka sytuacji życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporny jest zły stan zdrowia skarżącej, cierpiącej na liczne schorzenia szczegółowo wskazane przez nią w wywiadzie środowiskowym (k.69-70 akt adm.). Wiąże się to z koniecznością ponoszenia znacznych kosztów leczenia a jednocześnie uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zajęcia i uzyskania dodatkowego dochodu. W świetle orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS Oddział w L. z dnia 31 maja 2005 r. strona jest trwale i całkowicie niezdolna do pracy (k. 2 akt adm.). Według ustaleń wywiadu środowiskowego ma trudności z chodzeniem i porusza się przy pomocy kul (k. 52 v. akt adm.). Z akt sprawy wynika, że istotną pozycją wśród comiesięcznych wydatków skarżącej jest spłata pożyczki zaciągniętej na remont poprzednio zajmowanego przez nią mieszkania w miejscowości Zawadówka. W toku postępowania organy nie poczyniły w tym zakresie precyzyjnych ustaleń. Skarżąca zaś podaje różne kwoty; w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i skardze do sądu wyjaśnia, iż miesięczna rata spłacanej pożyczki wynosi 500 zł (k.83 akt adm.), zaś w wywiadzie środowiskowym z 14 września 2009 r. podaje kwotę 400 zł (k. 12 v.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż spłata pożyczki nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, na którą może być przyznany zasiłek celowy ze środków pomocy społecznej. Jednakże konieczność spłaty pożyczki, co oczywiste, nie pozostaje bez wpływu na sytuację materialną strony. Według twierdzeń skarżącej – nie kwestionowanych przez organ – przedmiotową pożyczkę zaciągnęła ona na remont mieszkania, z którego następnie została ewakuowana w dniu 31 sierpnia 2009 r. (wraz z innymi rodzinami) decyzją organu nadzoru budowlanego. Ewakuacja nastąpiła z powodu złego stanu technicznego budynku, w którym doszło do zawalenia części stropu (k. 7 v. akt adm.). Obecnie zaś ciąży na skarżącej obowiązek spłaty kredytu, z którego sfinansowała te nakłady, co w sposób dotkliwy obniża jej faktyczne dochody. Zaciągnięcie kredytu na remont mieszkania, jeżeli był on niezbędny, było decyzją racjonalną, nie miało na celu podniesienia standardu życia, i nie wynikało z niefrasobliwości strony. Powyższej okoliczności organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa nie wyjaśniły w sposób wystarczający dokonując oceny istnienia przesłanek z art. 41 pkt 1 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako przyczynę odmowy przyznania B. K. specjalnego zasiłku celowego wskazano nadto ograniczoność środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, który przede wszystkim musi zaspokoić podstawowe potrzeby osób najuboższych, spełniających kryteria pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzegło brak precyzyjnych ustaleń w decyzji organu I instancji dotyczących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, jednakże przyjęło, iż brak dostatecznych środków finansowych na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz rosnąca liczba osób korzystających z tego typu wsparcia są faktami powszechnie znanymi. Wypada w tym miejscu przypomnieć, iż w uzasadnieniu znajdującej się w aktach decyzji SKO z dnia [...], Nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy w R. z dnia [...] o odmowie przyznania B. K. zasiłku celowego wskazano, z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1515/06, że "Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 omawianej ustawy determinować treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji jednak organ winien szczegółowo określić jakie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony pogląd. Należy dodatkowo wskazać, iż jest on zbieżny ze stanowiskiem zajętym przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. II SA/Gd 796/07 (LEX nr 369001), według którego "Sam fakt ograniczoności środków przeznaczonych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W przeciwnym razie powinien udzielić pomocy w takim zakresie, na jaki posiadane środki pozwalają". Dokładne wyjaśnienie możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia ma istotne znaczenie także ze względu na uznaniowy charakter decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest bowiem załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwość organu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05 – LEX nr 194414). Niewyjaśnienie powyższej kwestii również narusza wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji, mając na względzie powyższe uwagi winny szczegółowo ustalić i wyjaśnić okoliczności dotyczące zaciągniętej przez skarżącą pożyczki na remont mieszkania, zakresu tego remontu a także wysokości pożyczki i wysokości spłacanych rat, a następnie ocenić, czy w powiązaniu z innymi elementami sytuacji życiowej strony, a w szczególności jej stanem zdrowia i związanymi z tym wydatków, sytuacja skarżącej nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Z dokumentów dołączonych do skargi wynika, że skarżąca spłaca dwie pożyczki, co również wymaga wyjaśnienia. W przypadku odmowy przyznania świadczenia z powodu ograniczoności środków finansowych ośrodka pomocy społecznej konieczne będzie wskazanie okoliczności uzasadniających niemożność przyznania świadczenia z tej przyczyny poprzez dokonanie stosownej analizy w tym zakresie. Końcowo należy wskazać, iż niezasadny jest zarzut błędnego obliczenia dochodu skarżącej. W szczególności brak jest podstaw prawnych do odliczenia od dochodu przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na gruncie obowiązujących przepisów od dochodu można odliczyć jedynie te wydatki i świadczenia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na dość znaczne przekroczenie kryterium dochodowego, nawet odliczenie od dochodu skarżącej dodatku mieszkaniowego, nie zmieniłoby faktu, iż przekroczenie tego kryterium i tak by występowało. Wniosek skarżącej mógł być zatem w tej sytuacji rozpatrywany wyłącznie w płaszczyźnie przesłanek z art. 41 pkt 1 ustawy. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, przy czym na zasadzie art. 135 tej ustawy swoim orzeczeniem objął również decyzję organu I instancji, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.