II SA/Lu 683/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu na wniosku A. S. z dnia 24 stycznia 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zadaszeniem nad wjazdem do garażu podziemnego, miejsc postojowych dla samochodów na terenie działki, zadaszonego miejsca dla gromadzenia odpadów stałych, ogrodzenia oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, gazowego i energetycznego na działce nr [...] ([...]), położonej w [...] przy ul. [...]. Od decyzji tej żadna ze stron biorących udział w postępowaniu nie złożyła odwołania i stała się ona ostateczna. W dniu 3 lutego 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek M. P. o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją. Wnioskodawczyni podniosła, że będąc stroną postępowania, jako właścicielka działki sąsiedniej nr ewid. [...], bez własnej winy nie brała w nim udziału (nie została powiadomiona przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania na wniosek A. S.) ani nie doręczono jej opisanej decyzji. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 27 czerwca 2013 r., znak[...]. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa omawianej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że kwestionowana decyzja z dnia 27 czerwca 2013 r. została doręczona stronom z wyjątkiem M. P.. Powodem tego był błędny adres strony, znajdujący się w dołączonym do wniosku wypisie z wykazu właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu oznacza to, że wskazana wyżej osoba nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy. Poddając ponownej analizie pod kątem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy złożony przez A. S. wniosek z dnia 24 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały wszystkie wymagania art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "ustawa"). W ocenie organu, podnoszone przez M. P. w trakcie postępowania zastrzeżenia m.in. dotyczące zacieniania działki nr ewid. [...] i znajdującego się na niej budynku przez planowaną inwestycję oraz realizacja terenu zielonego na dachu budynku zostaną rozstrzygnięte w postępowaniu przed organem urbanistyczno-architektonicznym na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji stwierdził, że nowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy byłaby identyczna z wcześniej wydaną i w związku z tym na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") ograniczył się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W odwołaniu od tej decyzji M. P., wniosła o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu tego odwołania, uchyliło wspomniane decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak:[...] i z dnia 27 czerwca 2013 r., znak: [...] oraz orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem A. S. z dnia 24 stycznia 2013 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że odwołująca się nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, jednakże stwierdziło, że dostrzeżone naruszenia prawa uzasadniały uchylenie całości kwestionowanej decyzji organu z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz odmowę ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Zgodnie z poglądem Kolegium, organ pierwszej instancji wydająca tę decyzję nie wyjaśnił, z jakich powodów granice obszaru analizowanego wyznaczył w znacznej odległości od granic nieruchomości objętej wnioskiem, mimo że z akt sprawy nie wynika racjonalne uzasadnienie dla takiego działania. Przyjęcie tak określonego obszaru analizowanego, jak wskazało Kolegium, doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z całkowitym pominięciem absolutnie dominującej na sąsiednich działkach zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zaakceptowanie planowanej przez wnioskodawczynię zabudowy, w ocenie Kolegium, doprowadziłoby do chaosu architektonicznego, albowiem zabudowa ta w sposób istotny odbiega od jednorodnej funkcji terenów sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Brak jest więc spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z istniejącą już zabudową na tym obszarze. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie zasad postępowania wynikających z art. 6, 7, 8 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Kolegium przyjęło zbyt wąską interpretację pojęć "działki sąsiedniej" oraz "kontynuacji funkcji" , o jakich mowa w powołanym przepisie prawa materialnego. Przepis ten wymaga bowiem jedynie, by projektowana inwestycja nie była wyraźnie sprzeczna z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącej, planowana przez nią zabudową będzie mogła w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną funkcją zabudowy w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r., znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta [...]. Było to konsekwencją niebrania przez M. P. udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, w tym również niedoręczenia jej wspomnianej decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Sporną kwestią jest prawidłowość oceny, czy po wznowieniu postępowania w tej należało uznać, że kwestionowana decyzja z dnia Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2013 r., znak: [...] - ustalająca skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zadaszeniem nad wjazdem do garażu podziemnego, miejsc postojowych dla samochodów na terenie działki, zadaszonego miejsca dla gromadzenia odpadów stałych, ogrodzenia oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, gazowego i energetycznego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], powinna podlegać uchyleniu na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. z uwagi na naruszenia prawa, jakimi była ona obarczona, W pierwszej kolejności należy wskazać, że z istoty wznowienia postępowania administracyjnego wynika, że w razie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, celem postępowania jest na nowo rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, która kończyła wznowione postępowanie. Oznacza to więc, że organy administracji orzekające w takim przypadku rozpoznają sprawę w jej całokształcie, dokonując pełnej oceny sprawy w kontekście norm prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie). Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Należy stwierdzić, że granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie zostały ustalone zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na mapie zasadniczej w skali 1:100 kolorem zielonym, który obejmuje teren sięgający daleko poza teren ul. [...] (150-200 m od frontu działki nr [...]). Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że front działki nr ewid. 163 wynosi 12 m, a zatem trzykrotna szerokości frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wynosi 36 m. Wobec tego zgodnie z powołanym § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany – co do zasady – wyznaczony powinien zostać dookoła terenu inwestycji w równych odległościach 36 m. Jak prawidłowo zauważyło Kolegium, uzasadnienie kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] nie wskazuje jakichkolwiek powodów, dla których ustalono obszar analizowany o znacznie większej rozpiętości aniżeli wymaga tego § 3 ust. 2 rozporządzenia. Trudno dopatrzeć się we wniosku bądź w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, racji przemawiających za celowością takiego wytyczenia obszaru analizowanego. Nie sposób więc – w tych okolicznościach – zanegować stanowisko wyrażone w zawartym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ administracji wydając kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy "sztucznie i wbrew istniejącemu na tym obszarze porządkowi urbanistycznemu poszukiwał budownictwa wielorodzinnego w celu uzasadnienia dokonanego ustalenia warunków zabudowy w rozpatrywanej sprawie". Nie budzi wątpliwości Sądu, że zasadniczo sporządzenie przez uprawnionego urbanistę analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, może obejmować szerszy obszar, na którym lokalizowana jest inwestycja. Jest to uzasadnione zazwyczaj w razie niebudzącego wątpliwości ustalenia organu administracji, mając na względzie charakter projektowanej inwestycji, że planowana zabudowa wraz z zabudową na terenach położonych w okolicy będzie tworzyć urbanistyczną całość i nie będzie sprzeczna z określonym w art. 2 ust. 1 ustawy wymogiem zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium, zgodnie z którym pominięcie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. sposobu zagospodarowania działek znajdujących się w bliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (to jest w obszarze położonym w odległości od granic działki nr ewid. [...] równej trzykrotnej szerokości frontu tej działki) oraz kontynuacja funkcji w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w znacznym oddaleniu od wspomnianej działki, po przeciwnej stronie al. [...] bądź na południowym skraju powiększonego obszaru analizowanego, prowadzi do "powstania chaosu architektonicznego w obszarze realizacji inwestycji". Prawidłowo bowiem wskazał organ odwoławczy, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej, a polegająca budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zadaszeniem nad wjazdem do garażu podziemnego, miejsc postojowych dla samochodów na terenie działki, zadaszonego miejsca dla gromadzenia odpadów stałych, ogrodzenia oraz wymaganych przyłączy "ma charakter przypadkowy". Poza sporem jest bowiem, że w obszarze nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być lokalizowana planowana zabudowa, występuje wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a to przesądza o tym, że wskazany przez inwestora sposób zagospodarowania działki nr ewid. [...] istotnie odbiega od jednorodnej funkcji terenów sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Z powyższego wynika więc, że niewątpliwie w obszarze analizowanym dominującą formą zabudowy stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzupełniona jest zabudową innego rodzaju, nie obejmującą jednak zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie Sądu, prawidłowe było zatem stanowisko Kolegium, że projektowana przez skarżącą inwestycja nie stanowi kontynuacji form zabudowy istniejących w obszarze analizowanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/12). Zauważyć należy, że Naczelny Sad Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1511/13), podkreślił, że wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna) wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych. W związku z tym za prawnie nieuzasadnione uznał NSA stanowisko – w istocie zaprezentowane w uzasadnieniu skargi A. S. – zgodnie z którym samo ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej, jako dominującej, prowadzi automatycznie do dopuszczenia na tym terenie zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Sądu niezasadne są także pozostałe zarzuty skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 K.p.a., które zobowiązują organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.