II SA/Lu 699/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku na zakup żywności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]. 2. przyznaje [...] A.S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych podatku VAT. Z.W. wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. zwrócił się do Wójta Gminy N. o przyznanie mu świadczenie na zakup żywności. Kolejnymi wnioskami, z dnia 13 maja 2008 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej N. o udzielenie świadczenia pieniężnego na zakup żywności, natomiast z dnia 14 maja 2008 r. - o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Powyższe wnioski organ I instancji rozpoznał łącznie kierując się tym, iż dotyczą one tej samej materii, czyli pomocy przeznaczonej na dożywianie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], Wójt Gminy N. przyznał Z. W. na okres od 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł miesięcznie na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, iż kwota przyznanej pomocy nie jest adekwatna w stosunku do wcześniej przyznanego mu świadczenia pieniężnego na zakup posiłków przez 7 dni w tygodniu w wysokości 25 zł dziennie (decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], uchylona na skutek wniesionego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]). Wskazał również, iż świadczenie powinno mu zostać przyznane od dnia złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż sytuacja Z.W. jest znana organom pomocy społecznej i mimo że unikał on jakiegokolwiek kontaktu z pracownikami socjalnymi zamierzającymi przeprowadzić z nim wywiad środowiskowy, została ona ustalona w inny sposób. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż skarżący otrzymał pomoc społeczną na zakup żywności na gruncie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), która przyznawana jest w trybie programu wieloletniego na przyszłość. Jej realizacja nie jest zatem możliwa w odniesieniu do okresu przeszłego (sprzed daty wydania decyzji), ponieważ decyzja kreuje, a nie potwierdza istnienie uprawnienia. Kolegium oceniło pozytywnie rozpoznanie wniosku na gruncie powyższej ustawy, która podwyższyła o 150 % dla swoich potrzeb kryterium dochodowe. Dochód skarżącego przekracza bowiem tzw. ustawowe kryterium dochodowe (wg art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej), a to oznacza, że rozpoznanie na gruncie ustawy szczególnej umożliwiło przyznanie świadczenia. Organ wskazał jednocześnie, że odwołanie nie zawiera konkretnych zarzutów naruszenia prawa, a jej treść stanowią chaotyczne przemyślenia i osądy skarżącego na temat działalność organów pomocy społecznej. Z.W., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, ponownie zarzucając organom ustalenie wysokości świadczenia w sposób dowolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko z uzasadnienia decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy Sąd stwierdza, że skarga Z.W. zasługuje na uwzględnienie a organy naruszyły prawo we wskazanym poniżej zakresie. 1. Materialnoprawną podstawą rozstrzygania przez organy pomocy społecznej w zakresie udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności dla Z.W. stanowią przepisy art. 3 pkt. 1 lit c), art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Celem tego programu jest, zgodnie z art. 2 powołanej ustawy, m.in. wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 5 ust.1 i art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z analizy przekazanych przez organy administracji akt administracyjnych wynika, iż skarżący złożył do organów pomocy społecznej trzy wnioski dotyczące tej samej materii – pomocy przeznaczonej na dożywianie (kolejno 23 kwietnia, 13 maja i 14 maja 2008 r.). Zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Organ I instancji rozpatrzył wszystkie wnioski łącznie poprzez wydanie jednej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. przyznającej skarżącemu pomoc w wysokości 200 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2008 r. W tej sytuacji prawnej, jeśli przyjąć, że zasiłek przyznany był na wniosek skarżącego z dnia 14 maja 2008 r. (tym wnioskiem Z.W. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego), to zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 106 ust. 3 ustawy, powinien on być przyznany począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, czyli od początku maja, a nie lipca 2008 r. Organy administracyjne nie odniosły się do zastosowania tego przepisu jako składnika normatywnej podstawy decyzji. Nie wykazały więc także dlaczego, mimo że przyznany specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o jakim mowa we wskazanym przepisie, uzasadnione byłoby jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym podjęta została decyzja. Argumenty organu odwoławczego, dotyczące działania świadczenia na przyszłość, które mogłyby odnosić się do świadczenia "w naturze", jakie przyznano skarżącemu decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie mogą mieć, wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 106 ust. 3 ustawy, znaczenia dla świadczenia pieniężnego. Uznaniowy charakter decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku celowego, wymagający posługiwania się nieokreślonymi precyzyjnie w przepisach kryteriami pomiaru i oceny stanu faktycznego oraz zakładający korzystanie ze swobody decyzyjnej, implikuje tym bardziej potrzebę precyzyjnego odczytania i poprawnego uwzględnienia tej części podstawy decyzji, która niezależnie od jej uznaniowości, jest przez przepis prawny wyraźnie określona. W ocenie sądu, to zaś ma miejsce w przypadku art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie określenia początkowego momentu dla przyznanego świadczenia pieniężnego. 2. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej k.p.a.). Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei §3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2432/05, LEX nr 185201). Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych jak np. ogólne wskazanie braków środków materialnych na dane cele (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., pkt 3 komentarza do art. 107 k.p.a.). Zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Z drugiej jednak strony możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co wynika z treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Norma w nim zawarta stanowi, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści powyższego przepisu wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży więc obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn.akt. I SA/Wa 2101/05, Lex nr 197475). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji I instancji nie spełnia powyższych wymogów, bowiem sprowadza się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że rozmiar przyznanej pomocy jest adekwatny do możliwości finansowej ośrodka i jest zgodny z ustawą o pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego, organy rozważając możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia obowiązane były dokonać dokładnej analizy, jakimi środkami finansowymi dysponuje OPS w N. w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych w tym ramach programu pomoc państwa w zakresie dożywiania, jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, ile osób w danym miesiącu z tej formy pomocy korzysta i ilu osobom spełniającym kryterium dochodowe świadczenia tego nie przyznano. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Zebranie powyższych danych nie jest szczególnie kłopotliwe wobec faktu, iż stosownie do §11 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz.U. Nr 25, poz.186 ze zm.) wójtowie poszczególnych gmin zobowiązani są gromadzić co kwartał (w celu przekazywania w formie kwartalnej informacji wojewodzie) tak szczegółowe informacje jak: rzeczywista liczba osób objętych pomocą w zakresie dożywiania w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach Programu (§11 ust. 2 pkt 1), wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach Programu (§11 ust. 2 pkt 8), liczba zasiłków celowych (§11 ust. 2 pkt 9) czy szacunkowa liczba osób wymagających dożywiania, nieobjętych tą formą pomocy, w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach Programu. Sąd podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2006r., sygn. akt I SA/Wa 180/06, LEX nr 197477 oraz z dnia 23.09.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950). Zadaniem organu pomocy społecznej jest zatem nie tylko dokładne ustalenie sytuacji życiowej strony. Organ zobowiązany jest także przekonywująco wyjaśnić z jakich przyczyn wsparcie udzielane stronie przybiera konkretną wysokość. W ocenie sądy nie spełnia tych kryteriów lakoniczne stwierdzenie organu I instancji cytowane wyżej oraz brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Z.W. co do wysokości świadczenia. Powołanie się przez Wójta Gminy N. na fakt otrzymania przez skarżącego pomocy w innym zakresie m.in.: w postaci usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, jak również zakupu przez OPS dla skarżącego maszynki elektrycznej i pralki ma kwotę 514 zł., chociaż odwołuje się porównawczo do wskazanych faktów, nie jest wystarczającym składnikiem poprawnego uzasadnienia przyznania skarżącemu kwoty 200 zł z tytułu pomocy na dożywianie, zwłaszcza wobec wysokości środków przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb skarżącego w zakresie wyżywienia, przyznanych decyzją tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem Sądu, decyzja organu l instancji nie spełnia wymogów formalnych, co głównie dotyczy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Fakt, że decyzja o przyznaniu zasiłku jest wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego powoduje, że każda sprawa wymaga dogłębnej analizy i wyjaśnień, które muszą mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Braki wymienione powyżej uniemożliwiają kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie decyzji i stanowią naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wydanie decyzji. 3. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności wyda stosowne rozstrzygnięcie z odniesieniem się do kwestii zastosowania oraz treści przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazującej na miesiąc, w którym wniosek został złożony. Decyzja zawierać ponadto winna przekonujące wyjaśnienie, dlaczego przyznano skarżącemu tytułem pomocy na dożywianie określoną kwotę ze wskazaniem możliwości finansowych organu a także ustosunkowaniem się do twierdzeń skarżącego co do wysokości wcześniej przyznanego mu (decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] a uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na skutek wniesionego odwołania) świadczenia pieniężnego na zakup posiłków przez 7 dni w tygodniu w wysokości 25 zł dziennie. W świetle podniesionych wyżej argumentów, wskazujących na naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) oraz przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. Wysokość tego wynagrodzenia określono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).