II SA/Lu 703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. i T. małżonków B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i T. małżonków B. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nakazał A. i T. małż. B. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 7,10m x 5,20m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 306 położonej w Ł., gminie M. oraz uporządkować teren po rozbiórce . Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B. stwierdzając, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest prostopadle w odległości ok. 1,5m od granicy działki, ściana od strony sąsiada jest bez otworów, obiekt jest w dobrym stanie technicznym i nie stanowi zagrożenia dla ludzi, zaś sąsiednia działka jest niezabudowana i uprawiana rolniczo. Strona podniosła, że budynek zgłosiła do Starosty Powiatowego w Ł. w dniu 4 sierpnia 2006r., lecz w trakcie jego realizacji zmieniła materiały z jakich miał być wykonany budynek określony w zgłoszeniu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [....] uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i utrzymał ją w mocy. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie dotyczy budowy parterowego budynku o konstrukcji (stalowej) mieszanej o wymiarach 7,10m x 5,20m, osłoniętego blachą trapezową i płytami blachy płaskiej z dachem dwuspadowym na działce nr ewid. 306 usytuowanej w Ł. 67A. Obiekt jest zlokalizowany w odległości 1,36m od granicy działki, której przebieg został wskazany przez właściciela nieruchomości podczas oględzin w dniu 19 maja 2010r. Według oświadczenia T. B. złożonego do protokołu oględzin z dnia 24 sierpnia 2009r. obiekt został wybudowany w 2006r. i dokonane zostało zgłoszenie jego budowy. W toku postępowania wyjaśniającego zostały dołączone kserokopie: dokonanego zgłoszenia z dnia 4 sierpnia 2006r., mapy sytuacyjnej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze znajdującej się w aktach I instancji kserokopii dokonanego w dniu 4 sierpnia 2006r. zgłoszenia robót budowlanych wynika, że zgłoszenie to dotyczyło budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 6,00m x 4,15m (powierzchnia mniejsza niż 25m²), posiadającego fundament betonowy, słupy betonowe, ściany drewniane i pokrycie dachu z blachy. Obiekt miał być usytuowany względem granicy z działką nr ewid. 305 w odległości 4,00m. W rzeczywistości jednak został wybudowany inny obiekt, który nie posiada ścian drewnianych, został usytuowany w odległości 1,36m od granicy działki oraz posiada inne wymiary tj. 7,10m x 5,20m. Wobec okoliczności, iż wykonywana inwestycja odbiega od zgłoszonego zakresu robót budowlanych z dnia 4 sierpnia 2006r. właściwie – zdaniem WINB - został zastosowany przez organ I instancji tryb art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, odnoszący się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał także, że powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie m.in. w wyrokach: NSA z dnia 5 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1535/07, z dnia 21 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1375/05, WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Lu 732/08, z dnia 24 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Lu 23/09. Organ II instancji wyjaśnił, iż w świetle art. 28 ust. 1, art. 29 oraz art. 30 ust. 1 realizacja przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż ww. obiekt nie spełnia wymogów art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, z uwagi na większą rozpiętość konstrukcji, przekroczenie dopuszczalnej powierzchni 35m², jak też art. 29 ust. 1 pkt 2, ze względu na nie spełnienie wymagań dopuszczalnej powierzchni. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku budowy obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania trybu określonego w art. 48 ust. 1. Z treści pisma Wójta Gminy M. z dnia [...], znak:[...] wynika, iż działka nr ewid. 306 usytuowana w Ł., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym przez Radę Gminy w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...]. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. położona jest na terenie zabudowy zagrodowej (symbol MR). Dla ww. terenu możliwe jest m.in. dokonywanie adaptacji zabudowy zagrodowej, zabudowanie obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi łącznie do 20% powierzchni działki, realizowanie zabudowy letniskowej, usług komercyjnych. Natomiast wykazana w trakcie postępowania dowodowego lokalizacja rozpoznawanego obiektu względem granicy sąsiedniej działki (1,36m) narusza obowiązujące w dacie budowy przepisy techniczno-budowlane, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 oraz z 2003r. Nr 33, poz. 270) - tj. § 1 pkt 7 (zmieniającego dotychczasowe brzmienie § 12), dotyczące dopuszczalnej odległość budynku od granicy działki. Usytuowanie obiektu w odległości 1,36m od granicy działki narusza także aktualnie obowiązujące przepisy tzn. § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461) zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r . Zdaniem organu powyższe naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia doprowadzenie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem co skutkuje, iż organ nadzoru budowlanego był zobligowany do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że usytuowanie obiektu względem granicy działki zostało określone jednoznacznie w dniu oględzin dokonanych 19 maja 2010r., w trakcie których strona wskazała przebieg granicy wyznaczony przez geodetę (zapis protokołu, który został podpisany bez uwag). Poza tym podniósł, że fakt wykorzystywania obecnie sąsiedniej działki do celów rolnych nie wpływa na sposób rozpoznania sprawy. Istotne bowiem w rozpoznawanej sprawie jest tylko to, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. sporna działka położona jest na terenie zabudowy zagrodowej (symbol MR), na której możliwe jest dokonywanie zabudowy tylko zgodnie z ustaleniami tego planu. Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i T. małż. B. Skarżący wyjaśnili, że omawiany budynek, co do którego dokonali zgłoszenia, został wzniesiony w 2006r. Po jego wybudowaniu okazało się, że budynek ten "nieznacznie przekracza wymiary określone w zgłoszeniu oraz, że został usytuowany w odległości 1,36m od granicy działki sąsiedniej. Skarżący wskazali, że ze względów finansowych obiekt został wybudowany o innych wymiarach niż wskazany w zgłoszeniu, ponieważ do jego budowy został wykorzystany większy fundament wzniesiony w 1994r. Skarżący podnieśli także że zmniejszenie odległości przedmiotowego obiektu od granicy działki sąsiedniej nie powoduje niekorzystnych następstw dla właścicieli działki sąsiednich. Poza tym mając na uwadze "społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa oraz zasady współżycia społecznego" – zdaniem skarżących - rozbiórka tego obiektu byłaby niewspółmiernie kosztowna w stosunku do minimalnych naruszeń, jakich dopuścili się. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jak wynika z akt niniejszej sprawy A. i T. małż. B. wybudowali na istniejących już fundamentach budynek gospodarczy o konstrukcji (stalowej) mieszanej o wymiarach 7,10m x 5,20m, osłoniętego blachą trapezową i płytami blachy płaskiej z dachem dwuspadowym bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 306 położonej w. Wymiary przedmiotowego obiektu w znaczny sposób odbiegają od zgłoszenia dokonanego w dniu 4 sierpnia 2006r., w którym strona wskazała zamiar wybudowania parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 6 x 4,15m, ze ścianami drewnianymi, fundamentem betonowym, słupami betonowymi, przykrytego dachem z blachy. Działka nr ewid. 306 usytuowana w Ł., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym przez Radę Gminy w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] położona jest na terenie zabudowy zagrodowej (symbol MR), na którym możliwe jest m.in. dokonywanie adaptacji zabudowy zagrodowej, zabudowanie obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi łącznie do 20% powierzchni działki, realizowanie zabudowy letniskowej, usług komercyjnych. W związku z tym, że wykonywana inwestycja bez wątpienia odbiegała od zgłoszonego zakresu robót budowlanych, właściwie organy zastosowały tryb art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uznając, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, gdyż ww. obiekt nie spełnia wymogów art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, jak też art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 tego artykułu przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiazującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z unormowań wynikających z art. 48 Prawa budowlanego wynika, iż decyzja o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie jest bezwarunkowa. Art. 48 ust. 2 wskazuje na elementy warunkujące wszczęcie trybu legalizacji budowy takiego obiektu. Ewentualna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego jest poprzedzona ciągiem działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do legalizacji, czyli do umożliwienia inwestorowi dokończenia budowy lub przystąpienia do eksploatacji tego obiektu, pomimo naruszenia tych przepisów prawa budowlanego, które nakładają na inwestora obowiązek uzyskania uprzedniego pozwolenia budowlanego. Unormowanie to stanowi wyraz odstępstwa ustawodawcy od bezwzględnie obowiązującej uprzednio zasady rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Analiza przedstawionych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej dopiero po wykluczeniu możliwości jego legalizacji. Co prawda organy nadzoru budowlanego podkreśliły w omawianej sprawie, że legalizacja samowoli budowlanej może nastąpić wyłącznie wówczas, jeżeli inwestycja spełnia ww. warunki. Jednak wskazując na ustalenia faktyczne sprawy, w tym naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, uznały, iż niemożliwe jest doprowadzenie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organy wyjaśniły, że o zgodności inwestycji z prawem można mówić wówczas, jeśli obiekt spełnia wymagania przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, które zawierają unormowania odnoszące się do warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Omawiany obiekt nie spełnia tych warunków, ponieważ - jak wynika z akt sprawy - usytuowany jest w odległości mniejszej od działki sąsiedniej niż przewidują to przepisy techniczno-budowlane. Sporna inwestycja narusza bowiem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zebrany materiał dowodowy wskazuje natomiast, że wykonana inwestycja oddalona jest od granicy z działką sąsiednią o ok. 1,36m. Ustalenia organu w powyższym zakresie nie budzą wątpliwości. Organy precyzyjnie określiły usytuowanie spornego obiektu, jego konstrukcję i stan prawny działki, na której jest on zlokalizowany. Jednak - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie rozważyły możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, co dopuszcza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy poprzedzić rozważeniem innych przewidzianych przez prawo środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ponadto, nawet nakazując rozbiórkę organy powinny mieć na względzie, że jej celem nie jest karanie inwestora. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie zakazuje legalizacji obiektu budowlanego poprzez częściową jego rozbiórkę, jeżeli pozostała cześć będzie spełniała warunki techniczne określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009r,., sygn. akt II OSK 795/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008r. (sygn. akt. II OSK 1834/06), wskazano, iż względy techniczne i to, że obiekt budowlany stanowi architektoniczną całość, nie może przesądzać o niemożności nakazania rozbiórki części budynku, skoro przepisy tego nie zabraniają. Wyjaśniono też, że nie można orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie jego części. Nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego bez rozważenia innych możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem narusza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wnikliwa ocena możliwości technicznych częściowej rozbiórki bądź przebudowy była również konieczna w świetle art. 7 i 77 K.p.a. (obowiązek wyczerpującego wyjaśniania okoliczności sprawy), a czyniąc rozstrzygnięcie przekonującym dla strony pozwalałaby zrealizować w pełni zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.). Naruszenie tych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organy nadzoru budowlanego uwzględnią wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosują przepisy prawa, mając zwłaszcza na uwadze wykładnię art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 K.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.