II SA/Lu 705/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sadowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. D., od decyzji znak: [...] z dnia [...] września 2019 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez Kierownika Wydziału Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ciotką J. S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia z [...] września 2019 r., M. D. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką J. S.. W złożonym piśmie wyjaśniła, że sprawuje całodobową opiekę nad ciotką legitymującą się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania w sprawie Niepełnosprawności w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z niepełnosprawną ciotką zapewniając jej opiekę, co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia, wyjaśniając, że nie zostało spełnione kryterium wieku powstania niepełnosprawności, a dodatkowo zachodzi brak obowiązku alimentacyjnego siostrzenicy wobec ciotki. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dodatkowo organ zauważył, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, co skutkuje niespełnieniem przesłanki kryterium wieku powstania niepełnosprawności określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który za niekonstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - siostrzenica nie jest spokrewniona z rodzeństwem matki w stopniu uzasadniającym uznanie, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Córka siostry to krewna w linii bocznej i z mocy prawa nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny wobec rodzeństwa matki. Nie ma więc podstaw do przyznania siostrzenicy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą matki. Sam fakt sprawowania przez skarżącą faktycznej opieki nad ciotką jest okolicznością niewystarczającą dla uwzględnienia odwołania. Na poparcie swojego stanowiska, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, LEX nr 1404019, w której stwierdzono, że "Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych." Organ odwoławczy, uznał jednak za zasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy wskazał również, że okoliczność nieuwzględnienia w sprawie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia ponieważ, na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ciotki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W oparciu o przedstawione zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu. Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że sprawuje faktyczną opiekę nad ciotką, dla której jest jedyną najbliższą rodziną i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując oceny postępowania administracyjnego oraz wydanej w jego wyniku decyzji według powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie spór między skarżącą i organem dotyczy spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką J. S.. Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tego powodu, że pomiędzy skarżącą, a jej podopieczną zachodzi pokrewieństwo w linii bocznej (art. 61 (7) k.r.o.), w związku z czym skarżąca nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem swojej ciotki. Z kolei skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z okoliczności, że sprawowana przez nią faktyczna opieka nad ciotką, dla której jest najbliższą rodziną, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co według niej znalazło uzasadnienie w prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej również jako "u.ś.r.") Kwestią zasadniczą w kontrolowanej sprawie pozostaje zatem rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Zasady i tryb przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Należy w tym miejscu przytoczyć pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały uregulowane w art. 17 tej ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak to już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w szczególności zaś w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 - dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W okolicznościach niniejszej sprawy, J. S. – jako osoba niepełnosprawna i niezdolna do samodzielnej egzystencji wymaga całodobowej opieki sprawowanej przez inne osoby. Okoliczności te, w ocenie sądu, w sposób oczywisty wskazują, iż odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, powyższe uwagi, należy odnieść w kontekście zasad przeprowadzania przez organy postępowania administracyjnego. Organy administracyjne zobligowane są bowiem działać w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a., przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę tak sformułowanych standardów postępowania administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie nie zachowały. W następstwie uchybień przepisom postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. W istocie bowiem, w świetle zebranego materiału dowodowego, a szczególnie wobec nie ustalenia przez organy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, wydanie kwestionowanych rozstrzygnięć było co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem ustaleń, czy skarżąca jest jedynym członkiem rodziny, który może sprawować opiekę nad niepełnosprawną J. S.. Skarżąca w złożonej skardze podnosi, że tylko ona należy do takiego kręgu osób. Jak wynika z uchwały (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), krąg osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego wyznacza kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki. Tymczasem w toku postępowania nie zweryfikowano, czy podopieczna skarżącej – J. S. ma w swoim kręgu rodzinnym osoby, na których ciąży obowiązek mający postać prawnorodzinnego zobowiązaniowego stosunku alimentacyjnego o charakterze ściśle osobistym, który ma swoje źródło, co do zasady, w stosunku pokrewieństwa wymienionym w art. 128-130 K.r.o. i którego treścią, gdy chodzi o przedmiot świadczenia alimentacyjnego, zgodnie z art. 128 K.r.o. jest dostarczanie środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że J. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, cierpi na chorobę Alzheimera, w związku z czym wymaga stałej opieki. Weryfikacji okoliczności kto faktycznie może sprawować opiekę nad nią, czy są takie osoby (poza skarżącą) organ odwoławczy powinien zatem dokonać samodzielnie w ramach dodatkowego postępowania uzupełniającego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie organu było co najmniej przedwczesne. Interpretacja i dokonanie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. przez organ odwoławczy w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w odniesieniu do sytuacji skarżącej przedstawionej w rozpoznawanej sprawie.