II SA/Lu 707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. R. i J. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...] i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego – w ramach wymiany drewnianego budynku gospodarczego w złym stanie technicznym – na działce nr ewid. [...]0 przy ul. C. [...] – N. R. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż pozwolenie na budowę w tej sprawie zostało poprzedzone postępowaniem w sprawie odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Postępowanie to miało na celu umożliwienie wykonania ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku gospodarczym na działce nr [...]0 bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...]9 i [...]1 przy ul. C. [...] i ul. N. R. [...] w L. Postanowieniem z dnia 12 marca 2008 r. Prezydent Miasta udzielił inwestorowi – J. B. zgody na odstępstwo od wskazanego wyżej przepisu, po uprzednim wyrażeniu upoważnienia w tym zakresie przez Ministra Infrastruktury. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się T. i J. małżonków R. Wojewoda wyjaśnił, iż spór dotyczący granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...]0 i [...]1 nie może wstrzymywać inwestycji na działce nr [...]0, dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie podważony tytuł prawny inwestora do tej działki. W ocenie organu, projektowany budynek spełnia wymogi określone w przepisach techniczno-budowlanych i dlatego niezasadne są zarzuty co do ograniczenia – wskutek jego przyszłej realizacji – dostępu do światła do budynku mieszkalnego na działce nr [...]1 oraz możliwości ewentualnej rozbudowy tego budynku. Zrealizowanie planowanego budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z działką skarżących poprawi warunki korzystania z tej działki, gdyż umożliwi w przyszłości budowę budynku na tej działce przylegającego do ściany budynku na działce nr [...]0. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli T. i J. małżonkowie R., zarzucając, iż realizacja planowanego budynku gospodarczego na działce nr [...]0 pozbawi ich dostępu do światła. Skarżący podkreślili, iż zostali wprowadzeni w błąd przez inwestora, który obiecał im rozebranie znajdujących się w złym stanie technicznym komórek drewnianych, a obecnie w ich miejsce zamierza wybudować nowy budynek gospodarczy trwale związany z gruntem. Istniejące dotychczas drewniane budynki gospodarcze znajdują się, w ocenie skarżących, częściowo na ich działce, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w ich posiadaniu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 5 ust.1 ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych – stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – zalicza się w szczególności warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie". Z ustawy wynika, że od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W orzecznictwie sądowym i w nauce prawa ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98, OSP 2002, nr 9, poz. 117 i z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1406/07, niepubl.; Z. Niewiadomski i T, Asman [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 159 i 172; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2007, s. 40). Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności winien rozważyć takie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (por. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 29 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 431/07, LEX nr 338565; Z. Niewiadomski i T. Asman, Prawo budowlane..., s. 159). W niniejszej sprawie organy administracji nie wykazały, aby istniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2008 r. nie przytoczono żadnych okoliczności, które zdecydowały o wyrażeniu zgody, a powołano się jedynie na upoważnienie udzielone przez Ministra Infrastruktury pismem z dnia 22 lutego 2008 r. Postanowienie to zostało zatem wydane z naruszeniem powołanego art. 9 ust. 1 ustawy, który nakłada na organy właściwe do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych obowiązek starannego rozważenia, czy dany przypadek uzasadnia wyłączenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, w tym przypadku § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W świetle omawianego przepisu ustawy, wyłączone jest bowiem działanie organów w takiej sytuacji w sposób automatyczny, nawet, jeżeli organ działa na korzyść inwestora. Organ zobligowany jest natomiast do dokładnej oceny, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, lecz również obiektywnych (Z. Niewiadomski i T. Asman, Prawo budowlane..., s. 159). Z przepisów ustawy wynika również, iż wyrażenie zgody przez organy administracji na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w ściśle określonym trybie. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia udziela – w drodze postanowienia – organ właściwy, to jest starosta, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury. Wniosek do Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9 ust. 3). W świetle tego przepisu udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie może nastąpić w toku odrębnego postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2006 r., II SA/Gl 750/04, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 165; Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 41). Część postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w toku tego postępowania strony przedstawiają swoje racje co do planowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy. Ponadto postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo, mimo, iż rozstrzyga podstawową kwestię z punktu widzenia inwestora i innych stron postępowania o pozwolenie na budowę, to jest czy pozwolenie na budowę może być wydane, czy też brak jest podstaw do jego udzielenia, nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu. Kontrola prawidłowości omawianego postanowienia odbywa się dopiero w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, a następnie ewentualnie w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję organu drugiej instancji. Z akt postępowania administracyjnych wynika bezspornie, że postanowienie Prezydenta Miasta udzielające inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wydane zostało w dniu 12 marca 2008 r., natomiast wniosek o pozwolenie na budowę inwestor J. B. złożył dopiero w dniu 3 czerwca 2008 r. Postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zostało więc przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 3 ustawy, przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dodać należy , że w świetle powołanego przepisu art. 9 ust. 3 pkt 1 - 5 wniosek organu właściwego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, składany do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo powinien zawierać m.in. charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy, szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycje rozwiązań zamiennych. Nie budzi więc wątpliwości, że dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwe jest dokonanie przez organ pełnej charakterystyki obiektu oraz spełnienie pozostałych wymogów wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. W rozpoznawanej sprawie organ, występując do ministra z wnioskiem o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, nie dysponował ani projektem architektoniczno – budowlanym budynku, którego upoważnienie miało dotyczyć, ani projektem zagospodarowania działki. Do wniosku inwestor dołączył bowiem tylko decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wydając w tych okolicznościach postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające budowę budynku gospodarczego ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na działce nr [...]0 przy ul. C. [...] i ul. N. R. [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]9 i działką nr [...]1 przy ul. C. [...] i ul. N. R. [...] w L. organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 9 ustawy. Naruszenie tych przepisów powoduje z kolei wadliwość decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. B. pozwolenia na budowę, zezwalającej na omawiane odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych. Nie było bowiem w tej sytuacji podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana dopiero po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno – budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie projekt przewiduje usytuowanie budynku gospodarczego ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na działce nr 120 bezpośrednio przy granicy z działką nr 119 i działką nr 121, co wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak prawidłowej zgody powoduje niedopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i prawa materialnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 lipca 2008 r., naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 9 i 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ I instancji, uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także postanowienie z dnia 12 marca 2008 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo i decyzję z dnia 9 lipca 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Uchylenie tych aktów organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy ponownie rozpatrzą wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, w tym także w zakresie wyrażenia zgody na wnioskowane odstępstwo. Organ pierwszej instancji mając na względzie powyższe uwagi winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz ocenić, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy. Organ powinien wyjaśnić, jakie ważne względy przemawiają za dopuszczeniem do tak istotnego odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, mając na uwadze, że art. 9 ustawy zezwala na odstępstwo tylko wówczas, gdy nie powoduje ono zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Analizując potrzebę zezwolenia na odstępstwo powinien organ uwzględnić także stan zagospodarowania zarówno działki nr 120, jak i działek sąsiednich, w szczególności działki nr 121, do której przylegać ma projektowana inwestycja, zwłaszcza, że wymiary tej działki mogą istotnie ograniczać sposób jej zagospodarowania po zezwoleniu na realizację budynku gospodarczego bezpośrednio przy jej granicy. Ubocznie zauważyć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budowy określonego obiektu, błędne jest zatem używanie w decyzji określenia "wymiana drewnianego budynku gospodarczego w złym stanie technicznym". Okoliczność, iż w miejscu planowanego budynku gospodarczego istniały drewniane komórki mogłaby być przez organ uwzględniona przy ocenie zasadności wniosku inwestora o zezwolenie na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych, wymagałaby jednak ustalenia, czy zostały one zbudowane na podstawie pozwolenia na budowę. Postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 tejże ustawy w zw. z § 15 w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).